中国体制性腐败根深蒂固

乔新生(中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授)



  中共十八大结束之后,中国民间掀起了一场自发的反腐败热潮。互联网络揭露出来的腐败分子纷纷落马,而中共中央纪律检查委员会召开的专家学者座谈会似乎又给中国的反腐败运动注入了理性的色彩。在未来的日子里,中国的反腐败是否会有新的起色?

  众所周知,中国改革开放经过三个阶段。1978年到1988年是中国改革开放波澜壮阔的十年。这场发端于农村的经济体制改革,从一开始这带有浓重的群众自发改革色彩,伴随着轰轰烈烈的经济体制改革,中国的政治体制改革也迈出了实质性的步伐。一个非常典型的例子是,当时的商业部长到国有饭店吃饭没有付钱,被饭店的职工公开举报,新闻媒体不仅公开报道,而且公布了中央的处理情况。当时的商业部长主动送上吃饭的费用,而且向社会公开道歉。这种以“遏制不正之风”为发端的反腐倡廉活动,从一开始就得到了社会各界的积极响应。人们不仅可以通过各种方式揭发身边的腐败分子,而且可以通过新闻媒体发表文章谴责各种不正之风。这是中国改革空前繁荣的时代,也是中国反腐败的良好发端。在这场令人振奋的经济体制改革和政治体制改革大背景下,一些学者提出执政者应当趁热打铁,出台独具中国特色的反腐败法律制度。

  正如人们所知道的那样,上个世纪90年代初期,中国所面临的国际国内形势发生了突然变化,自下而上的改革戛然而止,中国进入了空前的彷徨和徘徊期。当时中国的国家领导人力挽狂澜,不仅公开提出继续深化改革,而且试图强化中央权力,彻底打击经济领域出现的各种贪污腐败现象。从1989年到1999年,中国的改革进入了第二个十年。这十年改革惊涛骇浪,在国际上不仅遭遇亚洲金融危机,而且还遭遇了南斯拉夫战争。在国内由于在改革路径选择方面出现了重大分歧,各种谣言一度甚嚣尘上。对各种方案进行比较分析之后,中国的决策者决定放弃传统的价格体制改革方案,彻底摒弃东欧和俄罗斯实行的休克疗法,以所有制改革为抓手,继续深化中国的经济体制改革。

  然而,这场改革所带来的灾难有目共睹。在国有企业私有化的过程中,大量未经评估或者未经科学评估的国有企业成为了少数人的企业,围绕着国有企业的改革出现了一大批腐败分子。这些腐败分子要么携款潜逃国外,要么以各种手段改变自己的身份,以权力来保护自己的私有财产。这场改革导致中国两极分化严重,贪污腐败盛行,就连当时中国的国家领导人也痛心疾首,认为“民怨沸腾”。更令人感到遗憾的是,在没有经过详细论证制定法律制度的情况下,中国贸然推出了分税制、金融体制、粮食购销体制、房地产开发体制等一系列的改革,而这些改革直接将中国的腐败问题变成了一个制度化的或者体制性的问题。可以这样说,上个世纪90年代的改革实际上是打着改革的旗号重新分配中国财富的改革,这场改革虽然不能称之为腐败改革,但是,这场改革却催生了中国体制性腐败或者腐败性的结构体制。少数家族和少数权力的拥有者,不仅堂而皇之地占有国家大量的财富,而且通过与海外金融投资者合谋,将中国的国有企业在海外包装上市,从而成为了中国权贵资本主义的代言人。一些有良心的学者痛心疾首,他们大声疾呼要尽快地遏制中国的权贵资本主义,防止国家资本主义转化为少数权力拥有者的资本主义。但令人遗憾的是,在中国当时的政治体制下,很难从根本上扭转这种体制性的腐败现象,中国的个体腐败很快变成了一个披着改革外衣的体制性的腐败。这种体制性的腐败使得既得利益集团可以把自己的腐败所得合法化,可以把国家积累的财富转化为家族的财富。

  从表面上来看,这类腐败似乎是市场经济发展的必由之路,但从本质上来说,由于西方国家在资本主义发展的过程中借助于民主政治体制,不断地进行财富的再分配,因而巧妙地避免了腐败所产生的颠覆体制陷阱。在中国由于缺乏有效的民主政治手段,腐败以改革的名义出现,并且以深化改革的名义合法化,结果导致中国的腐败几乎没有解决的可能性。回顾中国上个世纪90年代经济体制改革中产生的腐败问题,人们会惊讶地发现,当时有大量的亿万富豪移居海外,绝大多数国有企业都成为少数人的企业。部分经济学者和历史学者回顾这段改革历程的时候认为,我们应该从改革成本出发,尽可能地回避改革中出现的腐败问题,因为腐败是中国改革所必须付出的代价,只有用腐败赎买改革者手中的权力,中国的国有企业改革才能继续下去。

  这种“腐败有理论”、“能人经济”曾经一度让人们对市场经济与腐败之间的关系产生错误的认识,认为中国要想发展市场经济就必须容忍各种各样的腐败特别是所有制改革中出现的明目张胆腐败行为。现在看来,当时中国的改革之所以会出现两极分化的现象,之所以会出现大量侵吞国有资产的现象,根本原因就在于,执政者在推进经济体制改革特别是所有制改革的过程中,没有深刻的意识到腐败对执政者的颠覆作用,没有从根本上解决改革的路径选择问题,没有通过完善法律制度,规范国有企业改革的程序,降低改革成本,减少腐败对执政者所造成的负面影响。一个最极端的例子是,当时少数既得利益者急于通过股份制改革,将中国的金融资产转移到海外,他们利用自己所掌握的新闻媒体千方百计地丑化中国的金融机构,认为中国的国有商业银行早已资不抵债,只有通过改革才能起死复生。经过新闻媒体的狂轰滥炸之后,中国普通公民似乎都认可这样一种观点,那就是中国的国有商业银行已经完全无法适应中国经济发展的要求,必须将国有商业银行包装到海外上市,因为只有这样才能挽救中国的商业银行。经过新闻舆论的刻意渲染,华尔街投资银行以及欧洲一些金融企业开始明目张胆介入中国金融体制改革,他们利用自己在中国的金融代言人,将中国国有金融资产以低廉的价格包装到西方股票市场上市。为了让中国的国有商业银行更有竞争力,当时的决策者将中国国有商业银行的呆帐坏帐簿彻底剥离出来,建立专门的“坏帐银行”,全资收购国有商业银行的所谓不良资产。在国有商业银行包装上市以及出售不良资产的过程中,那些凡是与国有商业银行存在利益关联的企业或者个人都从中获得了巨大的利益。

  当时海内外一些有良知的经济学家公开指出,中国国有商业银行的股份制改革是典型的腐败行为,但令人感到遗憾的是,由于当时中国特殊的政治新闻环境,那些反对中国商业银行海外上市的声音很快被消除了。中国国有商业银行海外上市从表面上看似乎扩大了国有商业银行的规模,但由于国有商业银行的大部分经营业务都在中国国内,而中国国有商业银行主要依靠存贷款的利息差获取巨额利润,因此,越来越多的普通中国居民要求中央出台宏观调控政策尽快缩小存款和贷款的利息差,以尽可能地保护普通居民在中国商业银行的存款,然而,正如人们所看到的那样,保护普通储户利益的呼声不断高涨,可是,各种各样反对提高存款利率的声音也纷至沓来。毫无疑问,由于中国国有商业银行海外上市,导致中国的金融主权受到了威胁,凡是参与这场改革的集团或者个人都从中获取了巨大的利益,而绝大多数普通中国居民却没有从中获得任何好处,相反地,由于实行低利率政策,中国普通工薪阶层正在以金融补贴的方式帮助海外投资银行获取暴利。换句话说,中国国有商业银行和其他银行之所以能够获得丰厚的利润,不是因为他们拥有先进的经营理念或者管理体制,而是因为中国特殊的金融存款利率和贷款利率政策。这样的改革除了让少数人从中得益之外,不可能造福于普通民众。

  现在,独具中国特色的“储蓄经济”已经彻底异化成为独具中国特色的“出血经济”,在中国股票市场上市的2000多家企业中,中国商业银行机构所获取的利润几乎占到所有上市公司总利润的50%,这就意味着中国的商业银行实际上是在以直接或者间接的方式向海外输送中国的改革成果,破坏中国的实体经济,而普通中国投资者和中国的储户则成了牺牲品。回顾这场改革让人们痛切地意识到,诞生于上个世纪90年代以改革名义出现的体制性腐败,几乎蚕食了中国改革取得的所有成果。如果这样的局面不尽快改变,那么,中国的反腐败就成为笑谈。

  正因为如此,进入本世纪之后,中共领导人多次高举反腐败的旗帜,试图从改革体制入手,从根本上解决中国的腐败问题。但是,正如人们所看到的那样,由于中国的既得利益集团已经形成,少数垄断家族不仅控制着中国的垄断企业,而且还影响着中国的宏观调控政策,因此,中国的反腐败步履维艰。进入本世纪之后,仅仅在房地产领域中央政府就出台了20多个宏观调控政策,试图对中国彻底失控的房地产市场进行价格调控,但令人感到遗憾的是,由于既得利益集团与地方政府沆瀣一气,中央出台的房地产宏观调控政策几乎无疾而终。所有这些现象都充分说明,中国执政者并非没有意识到反腐败的重要性,但是,由于结构性的腐败已经出现,制度性的腐败根深蒂固,既得利益集团相互掣肘,中国反腐败困难重重。

  中国共产党新一代领导人上台伊始,就针对中国腐败问题开始行动。不论是广东省开始实施的公务员财产申报试点,还是中共中央纪律检查委员会召开的反腐败专家座谈会,都试图证明中国的执政党在反腐败问题上正在寻求新的思路。但可以肯定的是,中国未来反腐败的任务并不轻松。这一方面是因为在反腐败的问题上,上个世纪80年代执政者与公众建立的信任基础已经打破,相当多的公民对执政者反腐败的决心和信心持怀疑态度;另一方面则是因为公众对执政党主导的反腐败缺乏必要的理解,认为反腐败有可能演化为党同伐异的政治斗争。正因为如此,执政党在探索反腐败道路的过程中,必须首先展示自己的决心和信心,与此同时,还要通过增加透明度,将反腐败工作纳入法律体系之中,真正实现法律面前人人平等,从而使反腐败成为一个常态化的活动。

  不过,在这个问题上,无论是学术界还是执政党内部似乎还未形成统一的认识,中国反腐败究竟应该坚持打持久战还是攻坚战,似乎成了一个值得讨论的问题。在某纪律检查委员会举行的反腐败专家座谈会上,主管纪律检查工作的负责人公开调侃专家学者,认为中国当前不需要所谓的反腐败预警机制,中国已经发现的腐败问题早已让纪律检查机关工作人员彻夜难眠,言外之意,中国的纪律检查机关工作人员似乎都成了“消防队员”,中国的腐败是“和尚头上的虱子——明摆着的”,现在最要紧的是,集中优势兵力处理已经发现的腐败案件,收拾人心,维护党的执政形象。这个故事或许可以从一个侧面说明,在反腐败的问题上现在不需要考虑太多长远的问题,而应该集中优势兵力解决当前普遍存在的腐败现象,因为只有这样才能挽回公众的信心,并且向公众展示执政者的执政能力。

  笔者认为,从制度设计的角度来看,我们应该对腐败保持高度的警惕,不要寄希望毕其功一役。从目前的形势来看,如果没有暴风骤雨,那么,中国的反腐败问题根本无法取得成效。中国当前要开展声势浩大的群众运动,要通过互联网络建立反腐败的天罗地网,让所有的腐败分子无处躲藏。只有这样中国的反腐败才能有新的起色,中国反腐败的工作才能满足公众的愿望。

  当然,在战略上发动轰轰烈烈的群众运动,在具体的战术上还应该依法办事。当前饱受诟病的中国共产党纪律检查机关实行的“双规”制度,在反腐败的过程中正在有效地发挥作用。不过,正如人们所看到的那样,如果纪律检查机关在反腐败的过程中缺乏必要的监督,那么,执政党的一些反腐败措施有可能会成为少数人打击政治对手的重要手段。所以,应当尽快将中国共产党的纪律处分措施纳入国家法律体系之中,防止一些人打着反腐败的幌子侵犯他人的权利。

  海内外对中国共产党领导集体反腐败抱有很高的期望,这既是一个政治上的压力,同时又是工作的动力。人们注意到,最近一段时间,中国共产党纪律检查机构的反应速度突然加快,互联网络上披露的腐败信息很快被纪律检查机关捕捉,纪律检查机关能够很快形成决议,并且对外发布有关决定。这说明中国反腐败进入新的阶段,中国共产党正在有效地把互联网络自发反腐败的行为与体制内部反腐败的系统有效对接起来,充分利用社会资源提高反腐败的效率。

  不过,要想持久地取得成效,中国共产党有很多工作要做:首先,必须尽快出台公务员财产申报法,为我国反腐败打下良好的基础。众所周知,中国普通居民长期实行的是低工资高福利的政策,而中国的公务员则长期实行的是低工资高福利的政策,绝大多数公务员的工资收入不能反映实际收入,因此,如果开展轰轰烈烈的反腐败群众运动,那么,就会导致绝大多数国家公务员成为众矢之的。因此,中国共产党必须尽快依照宪法和《立法法》的规定,向全国人大提出制定《公务员财产申报法》的建议,按照法律程序要求公务员公开申报自己的财产,因为只有这样,才能够从根本上解决历史遗留问题,让一些公务员取得的灰色收入合法化,因为只有这样,才能够团结大多数,集中精力解决未来的腐败问题。可以毫不客气地说,如果按照公务员的工资标准,考察公务员的家庭收入财产状况,那么,绝大多数中国的公务员都将会成为公众举报的对象。所以,《公务员财产申报法》既是反腐败的法律,同时又是保护公务员的法律,它可以使绝大多数公务员摆脱历史的包袱,以更加积极的心态加入到反腐败的行列中来。

  其次,必须尽快修改中国的《公务员法》,对中国的公务员进行分类管理。当初制定《公务员法》的时候,没有借鉴其他国家先进的公务员管理经验,把公务员分为政务官和事务官,分别按照不同的标准进行考核,结果导致中国的公务员数量庞大,鱼龙混杂。当前绝大多数国家的公务员都分为政务官和事务官。政务官必须通过选举产生,在选举的过程中,政务官的候选人必须公开自己的财产乃至家庭的一切情况,因为只有这样才能争取到选票,也只有这样才能避免遭到政治对手的攻击。而事务官则通过考试产生,许多国家规定,事务官应当按照自己的能力和岗位等级获得报酬,因此,只要把各国事务官的岗位等级以及工作年限与家庭财产比较,即可了解该官员的腐败情况。如果没有科学的公务员分类制度,没有把政务官置于公众的监督之下,“管好一把手”,那么,即使实行了公务员财产申报制度,也未必能够从根本上解决腐败问题,其中的道理非常简单,假如各个部门的一把手是腐败分子,那么,在财产申报以及申报的内容检查过程中,他们一定会上下其手,狼狈勾结。解决一把手的腐败问题,应该成为中国未来反腐败的重中之重。

  最后,必须充分发挥人民代表大会的作用,把执政党的各项方针政策通过人民代表大会变成国家的政治制度和法律制度。我国宪法明确规定坚持共产党的领导,因此,在传统意义上的国家权力机关之外,还建立了党的机关。如何处理中国共产党的领导机关与国家权力机关之间的关系,始终是一个困扰着执政者和学术界的重大问题。一些学者之所以公开提出要废除中国共产党的“政法委”,就是希望中国司法机关在反腐败的过程中能够保持独立性,能够以合法的程序来处理腐败案件。笔者认为,世界各国正反两方面的经验教训充分说明,执政党必须在宪法和法律的范围内依法执政。正如中国共产党总书记习近平在纪念宪法颁布30周年大会上所指出的那样,中国共产党要模范遵守宪法和法律的规定,依照宪法和法律治国理政。否则的话,如果以违反宪法、破坏法治的方式进行反腐败斗争,只会愈反愈腐,愈反愈败,势必造成国无宁日,民不聊生。

2012年12月25日
转载自《民主中国》网刊
http://minzhuzhongguo.org/ArtShow.aspx?AID=31998
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