政绩还是宪政?
中南海新领导面临的选择


刘军宁



老百姓心中的不成文“法”

  十八大的结束,也是新一届领导的开始。然而,摆在面前的并不是一个轻松的局面。用官方的话说,其所要面对的是社会、经济领域的严峻挑战和政治领域的“亡党亡国”的风险。内忧外患前所未有,经济、政治和社会的危机与紧张程度正在接近临界点。这一格局更加强化了各界长久以来对政治变革的期待。

  所谓的政治变革,从政治学的视角看,是对统治合法性的重塑与更新。这里所说的合法性(legitimacy,也称正当性)是民众对一个政权的统治权利的认可。这里的“法”是指在老百姓心中的不成文“法”,是符合宪政精神的宪法,而不是指统治者制定的、仅仅反映统治者意志的各种“成文法”。中国今天所面临的许多重大难题与危机是与合法性问题分不开的。对政绩的任何不满,随时转化为对政体的不满。这种不满的结果,不仅是要求改变政策,而且是要求改革体制。这种要求一旦变成行动,就转化为所谓的“不安定因素”。其结果,对统治者来说,稳定就变得压倒一切了。面对上述复杂局面,摆在新一届领导面前有两条道路可供选择:一条是继续走追求政绩之路,另一条是走宪政民主之路。


追求政绩之路的不稳定

  追求政绩之路的特点是:把指导思想定为“以经济建设为中心”,设想并承诺若干年后的经济、社会与民生愿景、目标与指标,并且坚决回避政治与经济体制的实质性转型。在政绩之路上,政绩是用GDP及其增速来衡量的,其表现为从中央到地方,各级、各地政府开足马力不惜一切代价追求GDP的高增长,“GDP崇拜综合症”普遍流行。

  然而,GDP之路是一条动乱之路、恶性循环之路。仅仅有政绩,有GDP的增加是不够的。在宪政缺位的前提下,单向追求以GDP来衡量的政绩反而会破坏稳定,把社会推向全面的危机乃至崩盘。以现实为例,政府要追求GDP,就必然要搞开发,要搞开发就必然要徵地。如果原住户与用户不同意,就必然要强徵;要强徵就必然造成不安定。当不能持续拿出像样的政绩时,施政的失败就可能成为变革的催化剂。执政者常常给出更多的空头承诺值来维护统治的合法性。如果威权政府无力自我更新其合法性,及时填补合法性的亏空,其统治就将摇摇欲坠。於是,维稳的压力与费用与日俱增。本来追求政绩与GDP的目的是为了解决长远的问题,结果是反而造成顷刻的大规模的不稳定。


宪政:民选的程序合法性

  比较之下,宪政之路则截然不同。宪政民主政体的合法性由两个部分组成,一个是程序的合法性(即政府是否是民选的,其权力是否受到法定程序限制),一个是政绩的合法性(选民对政府的工作是否满意)。这两种合法性是相互独立的,不会一荣俱荣,也不会一损俱损。选民对政府工作的不满意不会转换成对政体本身的不满意。选民即便对某届政府及其执政者的政绩不满意,也不会要求改变政体。

  宪政主义认为,政绩的合法性是需要前提的,这就是程序的合法性。对执政者来说,只有在具备程序合法性之后,政绩合法性才有发挥作用的可能。对与没有程序合法性的统治,一切政绩合法性最终都将失效。而程序的合法性唯有宪政才能提供!比较政治学的研究也表明,一个政权若是没有经过民选的程序合法性,在遭遇经济衰退时,会遇到更大的社会动荡。就算是对政绩合法性的追求能够产生积极的效果,或者说,不论政绩的合法性多么牢固,都不能永久遮盖和弥补程序合法性方面的根本缺陷。

  (中国)教科书上认为,维护一个政权只要有政绩合法性就够了,程序合法性是多余的。因为民众对政府的一切要求,最终都要用政绩来回答。这样的想法是一厢情愿。因为,政绩的合法性是非常靠不住的。没有一个国家能够实现永远的高速的经济增长,在所有经济发展的前头,都有经济危机在等着。经验与常识都表明,经济增长不可能无限持续,即使能够持续,也不能自动解决经济发展过程中的制度瓶颈与难题。一旦陷入经济衰退,统治的合法性就会迅速地、彻底地流失。

  所以,越依赖政绩的合法性,越表明合法性的整体危机日益严重。越是把政绩当作合法性的唯一源泉,说明合法性的基础越脆弱。政绩合法性有一个两难:如果政绩不能带来人们所期望的成就,如稳定的秩序和有效的经济发展,就难以换取他们对统治的容忍,那么政绩合法性就丧失了;如果政绩带来经济发展和政治秩序,那么,民众就会不断把程序的合法性问题提上日程,表现为要求实现宪政民主。


有了宪政,就不必要维稳

  对一个稳定的、可持续的政权来说,不仅要有政绩的合法性,而且还要有程序的合法性。建立在政绩单一合法性基础之上的政权,一旦政绩出现问题,民众就会质疑这个政权所赖以建立的价值基础和这个政权在建立过程中所依据的程序。带来短期政绩合法性的改革虽解决了一些旧问题,但是却在同时又在累积新问题。一旦追求政绩合法性的努力失灵,其统治的合法性将陷入总体的危机。

  三十多年来的中国改革,在本质上是要解决政权的合法性问题。中国的改革所要解决的,正是其在改革前出现的政绩与程序合法性的双重危机。对应起来,经济改革所要解决的是政绩的合法性问题,政治改革所要解决的是程序的合法性问题。哪一项改革进行得好,哪一方面的合法性问题解决得就好。哪里存在政治体制改革的必要性,就说明那里已经面临程序合法性的难题。一个方面的合法性问题解决得好,就使得另一方面的合法性问题更显得严重。

  选择宪政之路的必要性在於,没有宪政程序的依据,只有权力的依据,当然无从谈起合法性。没有宪政,就没有稳定。有了宪政,就不必要维稳。对中国来说,最好的变革是来自内部的良性变革,最理想的变革是各方间能在妥协与和解中实现选择宪政民主之路,实现宪政转型。

2013年1月
原载于香港《动向》杂志总329-330期合刊
http://www.chengmingmag.com/t329/select/329sel14.html
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