习近平对台政策初评

台湾智库主权及国际监测小组



  2013年三月中国两会完成权力交替并全面接班,象征中共第五代领导人习近平的时代来临了。习近平曾长达17年于福建工作,对台湾事务十分娴熟,加上入主北京后主管港澳事务,推动“一国两制”业务,更是历任领导人最熟悉的一位。本文就在从去年十八大启动中共换届开始,历经今年二月的对台工作会议、到三月两会全面接班,针对习近平主政下,主要涉台领导人也大致换班底定,现阶段对台的政策的主轴基调、实践操作、以及与对民进党交往交流态度与方式,进行初步的政策分析与动向预测。


一、习近平主政下对台政策的基调原则

1. 对台政策连续中有变化[1]──从“九二共识”向“一中框架”转化

  习近平主政后,中国对台政策的顶层设计包括基调主轴与大政方针,虽然对外宣称保持延续与稳定发展,不断重申肯定自2005年以来胡锦涛时代对台政策与成果,但自今年以来,北京对台的基调主轴出现“九二共识”与“一中框架”的两阶段操作模式(tow-level game)。亦即将“九二共识”概括是过去两岸两会重启协商与18项两岸协议的政治基础;未来要继续深化与巩固两岸关系的和平发展,逐步进入所谓“深水区”议题,就必须改以“一中框架”作为基础。

  从对台工作的承先启后的角度,习近平高度肯定胡锦涛对台方针,肯定“九二共识”对两岸关系发展的意义,习近平时代的历史任务就是要从推动两岸从“九二共识”基础,到“一中框架”基础的过程。

  至于那些是两岸“深水区”的议题呢?包括继续协商重要的经贸文化协议、协商台湾重返国际社会、给中华民国合理定位、商谈两岸军事安全互信机制、签署两岸和平协议等等,都是可能的“深水区”议题,北京不会满足国共两党目前模糊的“九二共识”,会以清晰“一中框架”逐步来取代。

2. 习近平对台的两项政治基础与三项政治愿景

  总结中共十八大报告涉台部分与许多诠释文章,可归纳出“两项政治基础”与“三项政治愿景”的重点,可加以注意。“两项政治基础”,就是将坚持“九二共识”和维护“一个中国框架”被首次写入党的纲领性文件。其中“九二共识”是两岸两会复谈基础并签署18项协议的重要前提,以中共立场而言这是过去胡锦涛时代国共两党在两岸关系达成的成果,必须加以巩固;“一中框架”则是两岸进行政治定位发展过程的基础[2],亦即未来两岸朝向深水区议题发展,就必须以“一中框架”为基础,就是两岸需要一起创造的,无疑标举出这是习近平的历史任务。

  至于“三项政治愿景”:就是中共十八大报告中,希望两岸共同探讨“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系,作出合情合理的安排”、“商谈建立两岸军事安全互信机制”、“协商达成两岸和平协议”。

  未来北京对台湾政党交流,也会继续蓝绿有别,区隔对待。对于已经承认“九二共识”的国民党与蓝军来说,中方将会不断强调“政治互信”重要性,亦即要求“九二共识”模糊空间要减少,逐步朝“一中框架”内累积互信;至于对未承认“九二共识”与“两岸同属一中”的民进党,北京则会强调现阶段两岸关系交流合作的成果,强调“九二共识”对现阶段两岸关系和平发展的重要性。如果民进党承认“九二共识”或是“两岸一中”后,北京应会比照其对国民党的要求,也主张民进党需有更清楚的一中承诺。


二、习近平主政下对台政策的实践操作

  习近平肯定过去胡锦涛时代对台交流合作政策,将延续胡锦涛时代行之有效、运作良好对台交流合作操作模式,目的在于形塑出由中国主导且无法逆转的两岸关系,并延续国民党执政权,其政治目的无非是为两岸政治统一奠下阶段性的基础。

  习主政下,实践操作层面将继续加大对台交流合作力度、深度、广度,积累更多的成果。以下就政治面、国际面、经济面、交流面等四个角度来说明现阶段并预测未来。

1. 政治面──

  不会加紧对台湾政府直接施压政治谈判,但会大力推进民间团体间的政治对话[3],鼓励两岸学术界从民间角度就解决两岸政治问题展开对话。

  今年度的两岸政治对话,北京将以推动“两岸和平论坛”来包装各项两岸民间智库之间政治对话,议题包括:“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系”、“协商建立军事安全互信机制”、“达成两岸和平协议”、“台湾参与国际组织”等等,北京主要目的是担心台湾搞“和平分离”或“和平独立”,因此两岸关系不能“只经不政”,可以没有政治谈判,但不能没有政治对话,主要途径将透过民间智库讨论或二轨形式进行。

  包括中方已创造了国共论坛、海峡论坛、博鳌论坛、紫京山论坛等四大论坛,再加上各种民间智库论坛对话,将有五项对台政治对话的平台。其中“国共论坛”从过去以经济文化议题为主的论坛,可能转为两岸政治对话平台,很值得重视。

2. 经济面──

  深化两岸经贸交流合作仍是现阶段两岸关系的主旋律,包括加强两岸产业与金融合作,以及ECFA后续协商最受瞩目,而陆生、陆客、陆资扩大开放来台在今年内可望有显著成长。

  其中服务贸易谈判将于今年签署,这项影响台湾产业与人民生活很大的重要协议,两岸官方虽一再重申协商进展顺利,大致商谈完毕就等待协议签署,可是台湾社会都没有讨论哪些产业项目会优先开放,开放程度为何?台湾固然争取到中国大陆市场,可是台湾市场也相对地即将开放,我们产业与人民是否准备好了吗?

  在个别产业上,高教产业将大幅开放陆生来台,台湾政府已准备取消“三限六不”限制、承认中国“211工程重点高校”学历,开放大陆技术专科生来台升大学(专升本)等。旅游产业部分,陆客来台人数2012年底已达197万人次,中国国家旅游局长曾推估2016年将会有近600万人次的陆客来台。影响更深远的陆资来台部分,2012年底投资额仅达5亿美元,随者即将启动第四波开放陆资来台,ECFA后续公布早收,以及自由经济示范区设立,陆资来台可望会有跳跃式成长;至于中方将对台湾积极行销“海峡西岸经济区建设”,主要重点有“平潭综合实验区”、“厦门综合配套改革实验区”,这两个特区其实就是大陆版“自由经济示范区”。

3. 交流面──主要聚焦两岸互设办事处

  强调两岸交流必须“制度化”,现阶段两岸主要聚焦两岸互设办事处,目前办事处设立地点与办事处功能定位仍在协商中,已知办事处将以两岸海基会、海协会办事处的名义设立,将有经贸、文化、教育、联络、急难救助等功能,至于两岸办事处是否具备核发签证、派驻人员人数与礼遇豁免等领事业务,仍有待观察。另外,依照我方两岸人民关系条例规定,中方来台设立办事处必须另以法律定之。

4. 国际面──台湾可参与国际组织?还只是该组织的相关活动?

  中共十八大作出“国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系,做出合情合理的安排”说法,所谓“合情合理的安排”,目前许多大陆学者将看点集中在探讨“台湾参与国际组织”可行模式,从大陆观点就是如何在不违反“一中框架”下,采取弹性作法让台湾参与国际社会[4],参与亚太经济整合,比较可能具体项目在,让台湾参与国际民航组织ICAO、或是同意其他国家与台湾签署经济合作协议,如台湾与新加坡、台湾与纽西兰的自由贸易协定。但是这些参与都不能违反中国在国际上的一中要求,意即不能出现可能导致两中与一中一台的理解。中方也不太可能容许一国两府。因此比较可能的模式,是开放该组织的部分活动让台湾参加,但不让台湾成为组织的正式成员。类似其在马政府时代对台湾参与国际卫生组织活动的处理方式:需逐年邀请、台湾不能成为正式会员、可参与部分活动(视状况可容许台湾参与大会活动)、台湾参与者名单需经中方同意等。


三、习近平主政下对台领导班子的初评

  中共三月两会后,对台领导工作领导都已交替换班,就中方涉台新团队的成员而言,包括对台工作领导小组、国台办与海协会的新干部,基本上就能力、专业、经验皆不比上届差,且具备涉台背景更具有完整性与国际性,因此,对台工作的协调与节奏,可望较上一届明快且制度化。

  对台系统方面,中共中央对台工作领导小组人员,组长为中共总书记习近平、副组长为全国政协主席俞正声,秘书长为杨洁篪。按现有编制可能成员包括:政协副主席统战部长令计划、中央办公厅主任栗战书、即将接商务部长的高虎城、外交部长王毅、国安部长耿惠昌、总参谋长房峰辉、国台办主任张志军、海协会会长的陈德铭。

  值得注意的是,习近平大量启用外交背景人事主导两岸事务,例如前外交部长杨洁篪担任对台工作领导小组秘书长,杨洁篪具备完整的涉美事务历练,加上新任国台办主任张志军,原中共中央联络部调任外交部副部长,长期处理党政外交,涉美经验丰富,当年王毅也是从外交部副部长调任国台办主任(前一位外交部副主任王光亚调派港澳办主任),王毅曾任中国驻日本大使,曾任国台办主任,现接任外交部长,象征两岸关系发展进入国际事务复杂的深水区,需要懂外交、具国际视野的人才,新人士安排也彰显了北京积极透过美国、日本处理台湾问题的企图。

  海协会新任会长陈德铭,原商务部长,是对外经贸谈判专家,五年前就已入列中共对台工作小组成员,对台事务娴熟,未来将推动两岸经贸关系继续深化。


四、可能强化对民进工作

  自2008年开始国民党维系政权都必须仰赖中国协助,2012年国共两党唱和“九二共识”并在总统大举选前恫吓选民,缔造了台湾大选国共合作的新模式。未来中国因素影响台湾政情走向将越来越强,而国民党倚靠北京延续政权的权力关系结构下,只要国民党执政,对两岸关系的发展与走向,北京无疑具有主导权。从中共的涉台角度而言,国民党已不是真正对手,因此未来涉及两岸互动与协商,中共将积极转向与民进党交流,强化对民进党的工作进展。如何强化与民进党交流可能是习近平主政下对台工作的新转折与新作法。

  现阶段强化与民进党交流的主要途径可能是:

  1.处理好民进党头面人物的接待工作(立委、前政务官)、欢迎民进党工、党员与支持者访问大陆。

  2.智库间的交流制度:鼓励大陆各学术单位与绿营智库建立联系、开展交流合作、学术活动,营造对话平台。

  3.欢迎民进党执政县市前往中国大陆访问,缔结“友谊城市”,甚至设立办事处。


参考文献

[1] 翟思嘉,2013,《陆今年对台工作,持续大于变迁》,中央社,2月20日。葛冲,《孙亚夫:对台方针政策一定会保持连续性》,香港文汇报,3月11日。钟辰芳,莫干生,2012,《美分析人士:习近平会保持对台政策的延续性》,美国之音,中文网,11月20日。钟健,2013,《冷处理外交 习总先安内》,明报专讯,3月13日。

[2] 党朝胜,2013,《从十八大报告涉台内容看两岸关系发展前景》,中国评论,181期,页38。对“九二共识”、“一中框架”在两岸关系发展进行不同层次意涵与理论阐释,参见李义虎,2013,《以增量改革作为两岸关系发展的路径选择》,中国评论,183期,页4-7。

[3] 赖锦宏,2013,《陆对台工作会议,扩大政治对话》,联合报,2月20日,第A13版。

[4] 李义虎,2013,《以增量改革作为两岸关系发展的路径选择》,中国评论,183期,页7。

2013年5月29日
转载自《台湾智库电子报》
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