参与ICAO是重大挫败

台湾大学法律系教授 姜皇池



  政府决定参与今年ICAO大会活动,并认为此是正面有意义之参与,外交部门对此竭力尽智,无庸置疑;然细细分析,此一参与不仅是“重大挫败”,甚至将对未来国际组织参与埋下“每下愈况”之祸根。

  若与WHA模式相比较,ICAO之参与不论地位、名称与具体权益均遭更严苛限缩。在ICAO一案,地位是“受邀贵宾”,比观察员尚低一级,座位排于所有观察员之后。此外,称谓亦非“中华台北”,而是“贵宾,中华台北”(Guest, Chinese Taipei);因非观察员,除一语噤发地敬陪大会末座外,依法无从主张任何权利,权益尽付阙如。


未加入不影响飞安

  主席明言,此全为中国之建议。无庸讳言,中国有其底线,任何造成“一中一台”或“两个中国”之参与,现阶段绝不可能同意,但检视上次第三十七届大会之《代表团名册》(List of Delegates),除第一部分会员国外,在第二部分的四十个“观察员代表团”(Observer Delegations),其中包括巴勒斯坦与各类国际组织,品类繁杂,让台湾成为观察员,法律上与“国家地位”(Statehood)并无关联,不会造成“一中一台”或“两个中国”,然令人遗憾的是:即使如此,中国仍丝毫不愿让步。

  当本案面临此种情境,政府其实无庸操之过急,过去四十余年未参与ICAO活动,对我国飞安实务几无任何影响,现阶段并无立即参与之压力。更重要的是,经外交努力,美国、欧盟、加拿大(地主国)等等,均明白表示将支持台湾以“观察员身分”参与ICAO。

  主要大国既已表态,则中国将须承受来自各方压力,策略上,有WHA之先例,纵使此届无法如愿,仍可寄望下届。然似乎急于“建功立业”,竟接受更低层级之“受邀专家”安排。如此结果不仅影响ICAO参与,恐将拖累其他组织之参与。对国际社会成员而言,未来其他组织台湾参与问题,若中国坚决反对,则国际社会成员亦将乐得无庸与中国相周旋,盖台湾拥有“弹性”,恐开自我倒退之庞大风险。

  中国对台湾国际空间锱铢必较之立场,未尝稍动,以为两岸关系改善将使台湾有更多国际空间之观点,似应有所调整。至于政府实应更有全盘外交思维,而不该急于在单一个案有所“成就”,“认赔杀出”恐将拖累全盘外交布局。

2013年9月26日
原载于台湾《苹果日报》
http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20130926/35320245
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