——京津冀洪水过程中动用分滞洪区所造成的财产损失赔偿的法律依据应该是什么？
中国自然灾害多，但是人祸更多。规划错误就是导致人祸的一个主要原因，而且无人为规划错误承担责任，致使规划错误不断重复，人祸层出不穷。在2023年7月底8月初的京津冀洪水过程中，许多灾民、许多时评人士指出，将海河流域的蓄滞洪区建成城镇，再将城镇变为蓄滞洪区，这是导致严重洪灾的一个主要原因。将蓄滞洪区建成城镇，这是规划错误。京津冀洪水过程中动用分滞洪区所造成的财产损失赔偿的法律依据应该是中华人民共和国城乡规划法。将蓄滞洪区建成城镇，违反了中华人民共和国城乡规划法！中共各级政府必须承担责任，向灾民支付赔偿，让灾民的生活恢复到灾前水平，而不是简单补偿。yibaochina.com
一、霸州等地民众抗议泄洪
根据BBC2023年8月6日报道[1]，之前河北已经启用7处蓄滞洪区分洪，包括位於廊坊霸州的东淀蓄滞洪区於8月1日启用，霸州有民众控诉泄洪令当地大面积被淹，数万人家园被毁，但央视的报道却指是降雨导致“积水”。霸州数百名民众8月4日到市政府大楼抗议，他们高举“还我家园，明明是泄洪原因，却说降雨所致”的横幅，并一度受到在场警察的暴力对待。yibaochina.com
图1：2023年8月4日霸州民众在市政府前拉着“还我家园，明明是泄洪原因，却说降雨所致！”的横幅表达抗议泄洪，图片来源：网络截屏yibaochina.com
又根据Newtalk新闻8月9日报道[2]，河北霸州灾民7日再度聚集在当地政府前讨要说法，又遭到官方暴力对待。一段影片中可见，灾民们拉着横幅、举着拳头对着政府大楼高喊：“还我家园！还我家园！”在民众前面的是一排排的警察，其中还有穿防弹衣的特警。一名男子被警察施暴后，脸部、眼睛均有鲜血。一位女村民边拍摄边控诉：“看见了吗，这都是吃国家饭的警察，打人了，看看我们这人（被）打的。”该女村民接着表示：“看见了吗？这是（被）打的我们，然后（警察）弄辣椒水。看这些人的眼（睛）（被喷辣椒水）了吗？（警察）打我们农民⋯⋯”，现场多位村民因被喷辣椒水，眼睛疼痛难忍，旁边人在用瓶装水给他们洗眼睛。这位女村民边说边哭了起来。yibaochina.com
图2：霸州民众在市政府前抗议泄洪时，被警察以辣椒水噴眼睛，图片来源：网络截屏yibaochina.com
于此同时，保定市定兴县兰沟洼蓄滞洪区的灾民也在定兴县政府门口讨公道，有灾民指出：“我们被四个水库同时放水淹了家园，这不是天灾！（当局）力保雄安白沟，把我们的家乡淹完了，故意炸开大堤把水放进村里。我们只是想要个说法。定兴县政府武力镇压无家可归的难民！ ”yibaochina.com
可见，水库大坝在这次洪水过程中并没有发挥所期望的“控制洪水”的作用，水庫放水反而加大了洪灾灾害。yibaochina.com
二、当局赞扬民众的牺牲精神并承诺给以补偿
7月30日20时，河北省启用大陆泽、宁晋泊蓄滞洪；yibaochina.com
7月31日12时，启用小清河分洪区；yibaochina.com
7月31日23时，启用兰沟洼蓄滞洪区。yibaochina.com
7月31日深夜23时49分59秒霸州市防汛抗旱指挥部发布《关于启用东淀蓄滞洪区的公告》[3]称，根据防汛减灾工作需要，经上级研究同意，决定于2023年8月1日2时启用东淀蓄滞洪区。东淀蓄滞洪区范围：北至中亭堤，南至千里堤，西至雄安界，东至子牙河右堤。涉及霸州镇、东杨庄乡、王庄子镇、胜芳镇、扬芬港镇5个乡镇47个村街。yibaochina.com
从公布到启用东淀蓄滞洪区之间的时间差一共为2小时10分01秒。霸州市防汛抗旱指挥部称东淀蓄滞洪区内的群众已全部组织撤离。yibaochina.com
图3：霸州市防汛抗旱指挥部发布关于启用东淀蓄滞洪区的公告，图片来源：霸州市人民政府网yibaochina.com
8月5日，霸州市委、市政府发表《致广大乡亲们的一封信》[4]称，面对异常严峻的防汛形势，我市东淀蓄滞洪区所有群众听从指挥、积极响应，义无反顾搬出自己久居的家园，以实际行动践行了勇于奉献、敢于牺牲的顽强意志！市委、市政府和全市人民向蓄滞洪区的乡亲们表示衷心的感谢和崇高的敬意！历史将记下乡亲们的功绩！你们顾全大局、深明大义，积极配合市委、市政府的避险转移工作，主动协作、井然有序，连夜从蓄滞洪区及时、有序转移。正因为有大家的全力支持，我市防汛工作才得以高效有序开展……yibaochina.com
霸州市委、市政府承诺，将按照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和《国家蓄滞洪区运用财政补偿管理规定》要求，在上级统筹安排下，全面做好受灾补偿，坚决做到依法快速、公开公正，将乡亲们关心的承包土地上的农作物、专业养殖和经济林水毁损失；住房水毁损失；无法转移的家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品水毁损失等等，依法依规给予补偿到位……yibaochina.com
图4：霸州市委、市政府致广大乡亲们的一封信，图片来源：霸州市人民政府网yibaochina.com
三、补偿还是赔偿？
霸州市委、市政府提到的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，是2000年5月23日国务院第28次常务会议通过、2000年5月27日中华人民共和国国务院令第286号发布、并自发布之日起施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称补偿暂行办法）。yibaochina.com
补偿暂行办法第三条是关于补偿所遵循的原则：yibaochina.com
(一)保障蓄滞洪区居民的基本生活；yibaochina.com
(二)有利于蓄滞洪区恢复农业生产；yibaochina.com
(三)与国家财政承受能力相适应。yibaochina.com
给予补偿的目的，不是为了恢复蓄滞洪区居民原有的生活水平，而只是保障蓄滞洪区居民的基本生活要求，就是能够活着。而且要与国家财政承受能力相适应。国家财政承受能力多大？这肯定是最高国家机密。一方面有报道说，中国地方政府是债台高建筑；另一方面也有报道说，中共政府依然在世界上大撒币。yibaochina.com
图5：蓄滞洪区运用补偿暂行办法，图片来源：中华人民共和国人民政府网yibaochina.com
补偿暂行办法第十条规定，蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的下列损失给予补偿：yibaochina.com
(一)农作物、专业养殖和经济林水毁损失；yibaochina.com
(二)住房水毁损失；yibaochina.com
(三)无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。yibaochina.com
补偿暂行办法第十一条规定，蓄滞洪区运用后造成的下列损失，不予补偿：yibaochina.com
(一)根据国家有关规定，应当退田而拒不退田，应当迁出而拒不迁出，或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失；yibaochina.com
(二)违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失；yibaochina.com
(三)按照转移命令能转移而未转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。yibaochina.com
请读者、特别是河北省灾民，特别注意对不予补偿的规定中的(二)，就是违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房，不予补偿。可见在蓄滞洪区内的绝大部分建筑都是符合中共政府制定的规划，而且是有建造许可的。违反规划是不予补偿的。这自然就引出一个问题：如果规划出错怎么办？！yibaochina.com
补偿暂行办法第十二条规定补偿标准：yibaochina.com
(一)农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50%—70%、40%—50%、40%—50%补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。yibaochina.com
(二)住房，按照水毁损失的70%补偿。yibaochina.com
(三)家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50%补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。yibaochina.com
国务院规定的补偿标准，只是水灾实际损失中的一部分，很可能是一小部分。yibaochina.com
灾民损失中的一大部分是房产的损失，因为房产构成中国家庭中最主要的财产。住房水毁损失如何评估？由谁来评估？在什么时间段内完成住房水毁损失评估？在损失评估之前灾民是否可以进行清理？补偿暂行办法对此都没有做出规定。yibaochina.com
2023年8月13日，河北省开始向蓄滞洪区受灾群众发放预拨的补偿款，本次共预拨蓄滞洪区运用补偿资金11.9亿元。补偿范围为7处蓄滞洪区涉及到的邢台市宁晋县、隆尧县、任泽区、南和区，保定市涿州市、高碑店市、定兴县，廊坊市文安县、霸州市、永清县、安次区，以及衡水市饶阳县、沧州市献县等13个县（市、区）的700多个村[5]。yibaochina.com
又根据路透社报道，河北省4万多间房屋被冲毁，约200万居民流离失所，直接经济损失高达人民币958亿元（约133亿美元）[6]。有报道说：河北省有98个县区883个乡镇遭受洪涝灾害，受灾人口222万人。河北的廊坊、衡水、保定维持防汛防台风一级应急响应。其中93座水库中，10座大中型水库全部超汛限水位，83座小型水库有67座溢流[7]。yibaochina.com
河北省本次发放预拨的补偿款11.9亿元，只占直接经济损失高达人民币958亿元的一个微不足道的比例。按受灾人口222万人计算， 11.9亿元补偿资金相当于每位受灾人口不到540元。2022年河北省完成水利投资588亿元，其中防洪工程204亿元[8]；2023年上半年，河北省水利基础设施建设累计完成投资353.2亿元，居全国第二[9]。在2022年与2023年上半年这一年半时间内，河北省完成水利投资941.2亿元，不能说河北省财政没有能力来支付赔偿。但是这区区11.9亿元，真的是很拿不出手的。yibaochina.com
BBC记者在2023年8月6日的报道中使用的文字是“当局承诺赔偿”，而中国政府承诺的只是补偿。许多中国民众都搞不清补偿与赔偿的区别，外国记者对此难以区分，也就不难理解了。yibaochina.com
补偿不同于赔偿。俗话说：十补九不足。yibaochina.com
榆阳区法院专门解释了“民事赔偿与补偿的区别[10]”：民事案件中的赔偿与补偿，两者法律含义有所不同。赔偿意味着赔偿方存在法律上的故意或者过失，如侵权或者违约，需要承担赔偿对方全部损失的法律后果，包括精神赔偿;而补偿意味着补偿方不存在法律过失，仅仅是因为合法进行的法律行为或者受害人也存在重大过错情形，从公平原则出发，应该给予补偿，以平衡受损的合法权益。并且补偿时需要考虑双方利益均衡，以合理为必要。补偿带有补充性，赔偿带有惩罚性。补偿一定是比相应标的的赔偿金额要少的多。赔偿是要对行为人的行为做出一定的惩处，补偿只是对行为人给对方造成的损失进行弥补，不带有惩罚性。yibaochina.com
《知乎网》上也有专门解释补偿和赔偿之间的区别[11]：补偿带有补充性，赔偿带有惩罚性；补偿是无过错形态下出于公平原则进行的，赔偿涉及到过错责任；补偿由合法行为引起，赔偿由违法行为引起；补偿多为支付一定数额的金钱，赔偿以金钱赔偿为主，以恢复原状、返还财产为辅。国家补偿责任多为支付一定数额的金钱。法律依据：《民法典》第五百七十七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第五百八十三条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。yibaochina.com
可见，补偿与赔偿的最大不同，就是赔偿方或者补偿方是否存在法律意义上的过失。yibaochina.com
四、规划错误：将蓄滞洪区建成城镇，再将城镇变为蓄滞洪区
在德国学习国土规划（RAUMPLANUNG），有一个概念是在中国从来没有接触过的，就是：规划错误。yibaochina.com
由于规划所导致的失误，就是规划错误，比如将有工业污染的土地规划成为居住用地、将居住用地规划在洪水淹没区之内，将居住用地规划在煤矿塌陷区之内等等。如果规划的制定者或者规划的审批者是某地方政府，那么地方政府就必须承担全部赔偿责任。规划错误的受害者可以在德国行政法院起诉有关地方政府，要求赔偿全部损失。yibaochina.com
那么河北省地方政府，霸州市、涿州市、定兴县等地方政府有没有规划错误呢？回答是肯定的。yibaochina.com
许多中国海外自媒体人都指出了河北省地方政府的规划错误——将蓄滞洪区建成城镇。yibaochina.com
社会和国民经济发展规划、国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划与城乡规划构成一个完整的中国空间规划系统。各种规划之间要求互相协调，不能互相打架，这就是人们经常说的合理布局、均衡布局。把城镇规划建设在蓄滞洪区，就是错误的做法，不注重投资效益不说，还不能保证公共安全。yibaochina.com
1989年12月26日全国人大常务委员会通过《中华人民共和国城市规划法》，自1990年4月1日起施行。2007年10月28日全国人大常务委员会通过《中华人民共和国城乡规划法》,自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。现在执行的《中华人民共和国城乡规划法》经过2015年和2019年二次修正。yibaochina.com
《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。yibaochina.com
《中华人民共和国城乡规划法》第五条规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。yibaochina.com
《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定：城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。yibaochina.com
《中华人民共和国城乡规划法》第十八条规定：乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。yibaochina.com
人们看到，在2023年海河流域的蓄滞洪区内有大量新近规划建设的城镇和按照社会主义新农村规划建设的村庄，如东淀蓄滞洪区的霸州市的肖家保村等，这是一个完全按照规划新建的社会主义新村庄。按照城乡规划的基本原则和《中华人民共和国城乡规划法》规定，肖家保村的规划应当和江河流域规划相协调，与土地利用总体规划相衔接。这里是国家级的蓄滞洪区，不能够把新村镇规划建设在这里！笔者在此特别强调的是蓄滞洪区内的村镇与村庄都是最近二十年内新规划新建设的。这样的村镇与村庄规划建设，不能达到防灾减灾的要求，不能保证公共安全的需要。yibaochina.com
将蓄滞洪区建成城镇，这就是违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为！yibaochina.com
图6：东淀蓄滞洪区内的霸州肖家堡村，图片来源：网路截屏yibaochina.com
五、1993年就认识到蓄滞洪区内大量人口存在和人口快速增长问题
中华人民共和国成立之后，就对全中国的重要蓄滞洪区进行了新的工程整治，如长江流域的荆江分洪区，又如海河流域的永定河泛区。yibaochina.com
永定河泛区是1939年永定河自梁各庄决口后改道后形成。1949年至1950年进行了永定河泛区整治工程。1952年成立了移民委员会，三年时间分三批共迁出54个村庄，5490户，约23000人到蓄滞洪区以外的地区。永定河泛区内没有居民居住，满足了建设蓄滞洪区的要求。yibaochina.com
必须指出的是，这些蓄滞洪区本是湖淀或者湿地，是水的空间。当时海河流域对蓄滞洪区的利用模式就是种植一季庄稼，主要是小麦，与蓄滞洪的目的矛盾不大。就是一季小麦被洪水淹没，损失也不是很大。yibaochina.com
后来因为永定河上游官厅水库的建成和扩建，号称官厅水库有总库容41.6亿立方米，其中调洪库容29.9亿立方米，可以存蓄永定河两年以上的径流量，防洪效益非常大。加上1956年以后一直未见大洪水，所以大部分移民又回到蓄滞洪区内，重建家园。对此，政府和水利部门也未加阻拦[12]。yibaochina.com
目前，永定河泛区总面积522.65平方公里，蓄洪容积约4亿立方米。yibaochina.com
海河流域的许多蓄滞洪区都经历了与永定河泛区同样的命运。先是蓄滞洪区的居民被迁移出去，或者只剩极少居民。之后蓄滞洪区上游的大河流上都建造了一座或者几座大水库，以为控制了洪水，移民纷纷回迁，政府也不加以制止。接着就是蓄滞洪区人口增长和经济发展，蓄滞洪区已经难以被利用。yibaochina.com
图7：永定河泛区，图片来源：百度百科yibaochina.com
1963年海河大洪水之后，当年11月毛泽东发出“一定要根治海河”的号召，1964年《海河流域轮廓规划意见（讨论稿）》出台，1966年11月提出了《海河流域防洪规划（草稿）》[13]。当时规划的海河中下游地区的蓄滞洪区有32处，其中在治理标准以内需要使用的有28处，总面积7000平方公里，总容积178亿立方米。yibaochina.com
海河流域水利委员会冯炎在主编的中国江河防洪丛书《海河》（1993出版）中就指出，近20多年来，绝大多数蓄洪区不但没有使用过，而且连一些以前经常有水的洼淀也变成了干淀，蓄滞洪区内的情况发生了很大变化。人口增长，生产方式改变，工农业迅速发展，有的甚至成为石油生产基地。由于这些变化，使蓄滞洪区内的安全避洪设施远远不能满足需要，分洪区安全没有保障。yibaochina.com
2005年12月31日中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》[14]，强调加强村庄规划和人居环境治理。特别是习近平当上中共总书记后，非常强调社会主义新农村的建设，要求建设美丽乡村，并亲自推动厕所革命。建设社会主义新农村。这本是一次很好的机会，按照海河流域规划的要求，将蓄滞洪区内的居民安置到新的城镇村庄，保证蓄滞洪区功能能够正常发挥。yibaochina.com
2016年河北“7·19”特大暴雨洪涝灾害之后，河北省水利水电第二勘探设计研究院工程师赵伟也曾撰文反思过当地防洪体系的薄弱环节，其中之一是蓄滞洪区安全建设滞后。赵伟提到，“由于多年未经大水，蓄滞洪区人口和经济总量不断增加，而安全建设、工程设施严重滞后，造成启用难、损失大[15]”。但是河北省政府和海河流域委员会并未采取具体的补救措施。yibaochina.com
2023年7月18日水利部组织编写的《深入学习贯彻习近平关于治水的重要论述》一书在全国发行。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”是习近平的治水思路，其中的“空间均衡、系统治理”都是国土规划中的基本概念，就是指江河流域的规划，要和国土规划、区域规划、城乡规划、土地利用总体规划等互相协调，该住人的地方住人，该为水保留的空间依然是水的空间。显然水利部编写了这本书，但是学习没有入脑入心入魂，没有认真执行习近平 “空间均衡、系统治理” 的思路治水，特别是没有实践空间均衡，没有贯彻系统治理，把恢复蓄滞洪区的功能与城乡规划、与社会主义新农村建设联系起来，这明显是规划错误。yibaochina.com
因此，按照习近平关于治水的重要论述，依照《中华人民共和国城乡规划法》，河北省各级党委与政府，应该为自己的规划错误承担责任，给予受灾民众赔偿，而不是补偿，让灾民的生活尽快地恢复到灾前水平。yibaochina.com
注释：
[1]中国水灾：泄洪引发霸州街头抗议 当局承诺赔偿称民众“敢于牺牲”，BBC，2023年8月6日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-66421045yibaochina.com
[2]｢這都是吃國家飯的警察!｣中國洩洪毀家園還爆打災民、噴辣椒水，Newtalk新聞，2023年8月9日， https://newtalk.tw/news/view/2023-08-09/883414yibaochina.com
[3]霸州市防汛抗旱指挥部：关于启用东淀蓄滞洪区的公告，2023年7月31日，霸州市人民政府网，http://www.bazhou.gov.cn/zwgk/zwgg/tzgg/content_26692yibaochina.com
[4]中共霸州市委霸州市人民政府致广大乡亲们的一封信，2023年8月5日，霸州市人民政府网，http://www.bazhou.gov.cn/zwgk/zwgg/tzgg/content_26788yibaochina.com
[5]河北蓄滞洪区受灾群众首期补偿款开始发放，界面新闻，2023年8月14日，https://www.jiemian.com/article/9918131.htmlyibaochina.com
[6]杨安：中国北方多日洪灾至少78死河北计划2年完成重建，美国之音，yibaochina.com
2023年8月11日，https://www.voachinese.com/a/china-rains-death-toll-rises-to-78-20230811/7220934.htmlyibaochina.com
[7]一文看懂过去两周让北京头痛的十件事，《大纪元网》，2023年8月12日，https://www.epochtimes.com/gb/23/8/12/n14052654.htmyibaochina.com
[8]高航：2022年河北省完成水利投资588亿元，北极星水力发电网，2023年2月6日，https://m.bjx.com.cn/mnews/20230206/1286638.shtmlyibaochina.com
[9]上半年河北水利基础设施建设完成投资额居全国第二，来源：河北日报，2023年07月30日，刊登在《人民网》，http://he.people.com.cn/n2/2023/0730/c192235-40512610.htmlyibaochina.com
[10]榆阳区法院：【法官说法】民事赔偿与补偿的区别，刊登在《澎拜新闻网》，2020年6年10月，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7773437yibaochina.com
[11]治疗中的癌症患者：补偿和赔偿有什么区别，https://zhuanlan.zhihu.com/p/383869191yibaochina.com
[12]参见海河水利委员会冯炎主编：海河，中国江河防洪丛书，水利电力出版社，北京，1993年yibaochina.com
[13]海河水利委员会冯炎主编：海河，中国江河防洪丛书，水利电力出版社，北京，1993年yibaochina.com
[14]中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，2005年12月31日，刊登在《中华人民共和国人民政府网》，https://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_254151.htmyibaochina.com
[15]吴林静：水困涿州，这座华北小城有多重要？每日经济新闻，2023年8月3日，https://www.zaobao.com.sg/wencui/social/story20230803-1420134yibaochina.com
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