郑恩宠：中国地方政府破产有几多？

　　七月十八日，曾经的美国第四大城市底特律申请破产，给中国官民带来了巨大震撼与冲击。七月二十二日，习近平在湖北称：“改革已进入攻坚期和深水区，需要解决的问题十分繁重”。国务院研究室副主任黄守宏表示：“如果按严格的审计制度来审核，按底特律的那种演算法，中国有些地方政府已经破产了”。


何为城市破产？中美的差别

　　底特律申请负债一百八十五亿美元的破产保护，依据美国《破产法》规定，“城市破产”是指一座城市的政府长期负债，财政赤字达到无法偿还债务时，州政府援引“紧急状态令”对城市进行託管。与债权人磋商。

　　中美有着巨大的不同，美国已城市化，农业人口占百分之二，城市破产实指地方政府破产.现今中国只有《企业破产法》，市场经济必有政府破产现象。一九三七年——二○一二年先后有六百四十多个美国城、区、镇、村政府破产，自一九八一年来就有四十余起地方政府宣佈破产的案件。

　　中美两国相同点是，除了税收，债券是各级政府的主要收入来源；不同点，中国是政企不分，党政不分，企业破产绑架政府“破产”，政府“破产”加速亡党.美国是联邦制国家，各级政府财政独立，地方破产联邦政府无救济的法律义务，中国是财政单一制的中央集权国家，地方政府破产必由中央政府救济。

　　中共建政六十三年来，一九九二年前是毛、邓军人治国，九二年邓南巡讲话后是工程师治国，离市场经济主要由法律人治国相距甚远.对十三亿人大国的财政收支制度仍属外行。英国於一五四二年颁佈《破产法》，从此破产法在欧洲普及。美国的破产法起先不包括政府，一九三七年起国会修订破产法案，《美国破产法》第九章为“政府债务重组”。

　　美国《破产法》不允许债权人为索债针对城市作出任何集体法律行动。破产城市的市政服务可能削弱，城市可以增税。用工合同可以面临大的修改，这取决於法官的决定。按《破产法》法官和债权人均无强迫市政府清算资产，决定权在市政或紧急财政管理人手中（类似中国企业破产工作组），总而言之，是政府破产而不是企业与公民破产.


中国一批城市已实质破产

　　五月，曾任发改委副主任并在深圳主持工作六年的李子彬与马凯副总理聊了一小时，事后写了八页纸的信。七月十五日马凯在国务院会上宣读该信并在政治局学习会讲了此信内容：“中国没有几个省、市是自己拿钱出来搞建设的，保吃饭都有问题？？三百个地级市有八千个融资平台，搞不清借了多少钱？”。李子彬现任中国中小企业协会会长，与多任领导人很熟，曾在习仲勳家吃过六顿年夜饭，习近平应了解地方政府是否破产？

　　六月十日，国家审计署发佈《三十六个地方政府审计结果》显示，三十六个地方政府债务总共为三•八五万亿.有十六个地区债务率超过百分之一百，加上政府负有担保责任的债务，债务率最高达百分之二一九•五七，这些地方政府已实质破产.四个省级政府，十七个省会城市有百分之五十五的债务承诺将以今后土地收入偿还。

　　压垮底特律的是沉重的政府债务负担，二○一三年底特律预期债务一八二•五亿美元，其中退休金和退休医疗福利金的负债九十二亿美元，但预期收入仅为十二亿美元。

　　九二年邓小平南巡至今，徵地使农民损失三十万亿人民币，说明一大批县、乡、镇政府已破产，这是为维持政府生存的强徵行为。

　　国务院发改委东北司在过去几年，向国务院上报了三批共六十座资源枯竭型城市名单，自二○○七年以来累计下拨救济金四百六十三亿元。有学者认为全国有各类资源型城市四百多座，其中有一百一十八座城市已经或行将破产，其中煤炭城市六十三座，有色金属城十二座，石油城九座，森林工业城二十一座等。仅江苏省十三个地级市中，除南京外有六个债务佔财政收入的比例超过百分之一百？？

　　目前中国《预算法》禁止地方举债，地方债被习惯性归类为中央政府债。大批地方政府已陷入“举新债还旧债”的恶性循环中，未来不排除中国的评级降低，引发类似欧债的危机.

　　中央政府对全国各地债务负“无限责任”，加之地方政府及国企的资产负债不透明，使地方债无法通过破产保护来解决危机，最终导致中央政府破产并非无可能？？


历史：限税推动欧美大变革

　　世界市场经济和宪政民主史的无数事实均证实：往往是“小税推动大革命和社会大变革”。欧美三大革命均是在税制改革下发生的。回顾历史，英国宪章运动，美国独立战争以及法国大革命，无一不是由於政府徵税过度、支出滥用而引发，从而推动人类社会进步，产生普世价值和宪政民主国家。其中最明显的是美国独立战争，一七六四年—一七六七年四年间，英国议会颁佈《糖税法》、《印花税法》和《汤森税法》，遭到反抗后，印花税叫停。《汤森税法》规定自英国输往殖民地纸张、玻璃、茶叶等一律徵进口税；还规定英国税吏有权进入民宅、货柜、店铺搜查，结果激起美洲人民的反抗，这就是美国独立战争。

　　一二一五年六月十五日，当英国君主约翰王签署了《大宪章》后，伤心地跪在地上哭了。《大宪章》被称为世界宪政之母，以法律限制了英国王室的绝对权力。

　　一七八九年五月，法国国王路易十六召集了三级会议，其目的是向第三等级徵收新税以解决“财政困难”。没想到会议成为大革命的导火线。市民在会议上反过来并要求限制王权、实行改革，路易十六始料不及，遂动用武力解散议会，七月十四日巴士底狱被攻佔，法国大革命爆发.以后法国发佈着名的《人权宣言》，规定人民财产不得任意侵犯。《人权宣言》和其后的宪法与英国的法律一样，均始终贯穿着限制税权和赋税负担平等的宪政精神。

　　英国《大宪章》之后，逐渐树立现代税收基本框架：管花钱的政府无权徵税，管徵税的议会无权花钱.可以说，当今普遍实施於各国的普选权是无代表不纳税，即你不代表我，我不纳税理念的产物。

　　宪政民主制国家中，政府与个人的关系，最重要的不是领导与被领导和是否一人一票直选的关系，而是徵税与纳税之间的关系.

　　遗憾的是在国人中，宪政知识储备不足。宪政的精髓之一是分权制衡，分纵向与横向，横向是“三权分立”，纵向是各级政府财权独立并和事权相匹配，但是很少有人对此有深入研究并为之鼓与呼。


司法队伍严重缺乏专业人才

　　中共十八大后，全国三十一个新任高级法院院长中只有十一人科班出身，其中仅一人通过国家法考试。二○一三年四月，新任上海高院院长崔亚东是复员军人到公安局当警员，官至贵州、安徽公安厅长，调上海任职前没系统学过法律。一九四九年前，上海高等法院院长由一九一九年美国哥伦比亚大学法学博士郭云观担任，曾任巴黎和会中国代表团秘书。官方资料显示，“文革”后，官派海外获法学博士并已海归的教授就有五千人以上。

　　中共十八大后，遗憾的是作为执政党的最高当局和他的各路反对派，对中国“政府（城市）破产”现象的研究及立法均处在禁区和盲点中。美国的城市破产只是通过法律制度性的阵痛来彻底甩掉包袱、整合资源、重整新生。在美国冒险和失败不是终点，重新站起来是一种对上帝的荣耀。破产提供一个新的机会，美国的活力很大程度是来自这种对失败的宽容。

　　可喜的是德国政府正在辩论是否修改破产法规，与美国竞争。韩国首尔大学发佈《关於引入地方政府破产可信性研究》。更可喜的是，近日被外界称为中国自由主义宪政派中，基督教宪政派独树一派，公开走到前台。

　　从二○○七年春起，中国政法大学、北京大学等几十所大学出版《西方文明与宪政》、《基督教与宪政》、《宗教是文明之母》、《〈圣经〉是西方法律之源》等通识教材，列入公共课程与讲座，其影响力远超当年的方励之等。在上海的教堂看上去，从几年前的白发变为黑发，大批学生和白领加入教会，许多海归放下自己的事业，专司传道并组织教会？？

　　官方资料，国内基督教信徒人数，已超过佛教和道教的总和，达六千万成最大非政府组织。基督教宪政派中的法学博士和教授级的领军人物均在国内，而儒家宪政派的领军人物却大都客居香港。总而言之，中国宪政的路仍然漫长，底特律破产能否引起国人的高度关注与警醒？

2013年9月
原载于香港《开放》杂志
转载自《独立中文笔会》网站