1月9日,美国国务卿蓬佩奥宣布取消所有美国政府对台政策自我施加的限制。他在的声明中说,“台湾是个充满活力的民主政体和美国可靠的伙伴,但国务院几十年来设立了复杂的内部限制来管理我们外交官、军人和其他官员与台湾对等人员的互动。美国政府单方面采取这些行动是试图安抚北京的共产主义政权。我们不再这样做了。”声明表示,对于美国国务院先前以国务卿名义授权发布的所有关于台湾的联系准则,行政机构现在都可视为无效。《外交事务手册》中授权美国在台协会(AIT)以外的任何实体机构与台湾行政部门接触的内容,也将作废。根据“台湾关系法”,美国行政部门与台湾的关系交由AIT全权处理。

蓬佩奥的决定意味着美国政府放开了官方与台湾政府官员正常交往的限制。由于1月20日川普政府即将结束,蓬佩奥的决定对台湾当局无疑是个意想不到的巨大惊喜。但又由于这个决定的时机太不寻常,不由让人疑惑这对台湾到底是一个珍贵的礼物还是一颗炸弹?

台湾总统府对蓬佩奥的声明表示欢迎,回应称:台湾将持续争取美国跨党派支持、深化台美关系。重申蔡政府一贯处理外交事务的基本态度:“遇到压力不屈服,得到支持不冒进”,蔡政府仍会以沉著冷静的态度,来面对国际局势的发展。拜登团队发表简短回应称,拜登支持和平解决两岸议题,以符合台湾人民的利益与愿望;同时美国对台政策需要维持跨党派支持。对于《台湾关系法》,他会落实其中的承诺和美国对一个中国政策的承诺。

为什么川普政府在最后时刻要突然升温美台关系?它对台海局势会产生怎样的影响?下面,我谈谈自己的看法。

第一,意外惊喜并不意外

台湾国民党表示:亲美是多数台湾民众的意见,国民党也是一样。他们正面看待中华民国与美国官方关系的进步,也呼吁除了象征性的动作,能有更多具体、实质、持续的双边关系提升。不要昙花一现,更要有实质的政策互惠。追求与维护中华民国国家利益是最根本的对外政策指导,希望台湾不要变成美中任何一方对弈的筹码。台湾前总统马英九这次的评价则较直接,他认为:美国只是想刺激中共,表面友善实际没用。

前中华民国驻美代表程建人解读,蓬佩奥的“解除限制”声明比较像下台前赶工,以前有考虑、有顾虑的,现在什么都不管就做了,而台湾应该谨慎回应,因为美方现在的动作,包括派联合国大使访台等,主要目标是针对北京。

台美关系专家则认为蓬佩奥选在离任前10天宣布如此重大的消息,其实意义并不大。华府智库战略与国际研究中心 两岸问题专家葛来仪指出,蓬佩奥选在这个时间点宣布此消息,并非是为了促进台美关系。此举反而向是要让准备就职的拜登政府在台湾议题上面临绑手绑脚的情况。他或许希望藉由宣布这个消息,强迫拜登政府延续特朗普政府的对台政策。然而,拜登政府可以选择废除蓬佩奥的这项命令,也可以选择重返美国过往对台美官员交流做出的限制。

1979年美国中断了与台湾的正式外交关系,仅保留非官方的往来。过去数十年来,台湾一直呼吁美国政府改善自我设限的交往限制,避免非必要的限制阻碍双方交流。美国政府曾在2001年、2006年和2015 年检讨过这些限制。现在为外界熟知的美国对台交往准则,是在2015年时任美国总统奥巴马时代定下。起因于时任台湾驻美代表沉吕巡在双橡园举办元旦升旗典礼,引来美方不满。当时这项准则禁止驻美代表处人员进入美国国务院大楼、禁止代表处在双橡园升旗,也不准在美国政府机构内展示中华民国国旗。美国国防部也据此禁止前往美国军校进行交流训练的台湾军方人员穿著制服或展露国旗。

但川普政府2016年上台以来,随着中美对抗的不断加剧,美台关系一直在持续升温。2018年通过的《台湾旅行法》、2019年通过的《台湾保证法》以及公开重申《对台六项保证》、大面积恢复对台军售等,都是一步一步的在实质性的改变美台关系现状。特别是去年8月、9月,美国卫生部长阿札尔和美国国务次卿克拉奇相继访台,其实早就突破了《台湾关系法》的约束,实质性的宣告了它成为”历史性文件”。去年底,在两党支持下通过的“台湾保证法”更呼吁美国政府直接检讨国务院对台交往限制,并定期向国会报告。1月7日,蓬佩奥宣布,美国驻联合国大使克拉夫特将在1月13日至1月15日访问台湾。这是美台自1979年断交以来,首次美国驻联合国大使访台。所以,美台关系再度升温也并不惊奇,尽管它的到来是在川普政府的最后时刻。

第二,台海关系影响不会太大

针对蓬佩奥的声明,中国政府表示坚决反对和强烈谴责。1月11日,中国外交部发言人赵立坚在例行记者会上说,根据《中美建交公报》,美国与台湾保持文化、商务和其他非官方关系。美方应该言而有信,不得以任何借口曲解和背离这一承诺,而美国所谓“与台湾关系法”严重违反一个中国原则和中美三个联合公报。

新华社在评论中写道:“从签署所谓‘台湾保证法’,到与台湾方面通过视频形式进行所谓‘政治军事对话’,从宣布派美驻联合国代表访台,到宣布取消美台官方往来限制,这些政客在台湾问题上如此不择手段,无非是想转移矛盾,最后捞点‘翻本筹码’,根本不考虑中美两国关系与两国人民的长远利益。”

我认为,由于川普政府即将于1月20日换届,北京会将蓬佩奥的声明视为挑衅和为未来中美关系“挖坑和埋雷”,所以,不会做出过激反应。

第三,川普政府“最后惊奇”的目的是什么?

国务卿蓬佩奥的声明从政治意义上讲,是对当年中美三个联合公报的突破,它距离美台公开建交只隔着一层窗户纸。时政作家二大爷在他的文章《临别重磅:蓬佩奥宣布解除美台官方交往限制》中指出,1979年中美建交后,为了向中方表态,美国国会通过了《台湾关系法》,这个法案事实上取代先前的《中美共同防御条约》,把美台关系从军事同盟大幅度降级为区域性伙伴。美国不仅撤出所有的驻台美军,关闭了美军协防台湾司令部,同时不再官方层面承认“中华民国”这一概念,而是使用“台湾治理当局”一词。美国在台的外交联络部门,仅仅剩下一个名义上非官方的”美国在台协会”。

从施政的角度看,取消交往限制的决定比较仓促,应该不是川普政府原本的计划节奏。但是显然在大选尘埃落定,即将卸任的蓬佩奥也有了“时不我待”的急迫。作为自己的政治遗产,他显然也希望能够进行最后的定调,防止之前的努力付之东流。

二大爷在文章最后指出,现在的问题是,在拜登上台后,这样的政策会发生变化,甚至被废除吗?应该不会。尽管从大选的纲领还是个人施政风格来看,拜登和川普在外交政策上是有很大区别的,但并不包括对台政策。上面提到的几个美台关系法案,虽然是川普和蓬佩奥力推,但是在国会两院几乎都是压倒性的全票通过——也就是说,这其实是两党的共识。两党大多数问题吵得你死我活,互相攻击,但在台湾问题上是没有多大分歧的。所以拜登也不可能冒着被两党一致反对的风险,贸然改变目前已成定局的美台关系。

综上所述,我认为,川普政府在最后时刻解除对台关系的自我限制,目的是为了留下美台关系遗产,并为未来走向定调。蓬佩奥的决定无疑会使美台关系再次升温,但说来惊奇,也水到渠成。中共希望与拜登政府改善两国关系,应该不会过激反应,而是“沉着应对”和“冷静观察”,以避免误入川普的陷阱。但这一事件对于拜登政府而言并非坏事,因为他可以在川普对台关系政策上进退有余,如同美国对中国征收高关税一样。尽管如此,台海局势将会成为习近平和拜登绕不过去的难题。

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