(一)

法治社会最基本的准则,是任何机关所执掌的国家权力,都必须经过宪法和法律的授权。没有得到法律授权或认可的机关是伪机关。

但是,首先,宪法没有授予任何机关对司法机关和司法工作进行领导和干预的权力。其次,中共的“党章”关于政党组织及其职权的规定中,也既没有政法委的组织名称,更没有其职权范围的规定。党章只规定了三种内部组织,一是中央委员会及各级党委,二是中央军事委员会。三是中央及各级纪律检查委员会。中共内部并没有设置各种直接领导某一领域的专门机关。这也是中共《党章》所言“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的体现。前些年中共中央曾一度设立金融工委和企业工委,这两个直接领导干预国企改革的政党机构,后来机构改革中被撤销并入新的国务院机构。

目前设立政法委员会领导政法工作的依据,仅仅是中共自己发出的文件,或者说是中共的执政地位所决定的。但是,在依法治国的背景下,一切执政活动都必须符合法律规定,而设立政法委的法律依据显然不足。有关中国共产党领导地位的说明,仅见之于《宪法》序言中的一部分。至于党在司法领域内如何领导,不但《宪法》中没有原则性说明,就是一般实体法和程序法也没有明确的条款规定。目前政法委就成为了中共党内唯一一个直接凌驾于国家权力机关之上的专门组织。

各地政法委是地方党委领导政法工作的机构, 而不是国家审判机关, 也不具有宪法与法律赋予公、检、法任何一个机关的具体办案权力。在政法委监督执法的情况下, 司法机关不可能真正完全独立地行使职权, 这违背了诉讼原理, 且直接与宪法和诉讼法规定的“人民法院依法独立行使审判权”和“人民检察院依法独立行使检察权”等原则相抵触; 成为导致司法不公的重要根源之一。

(二)

考察中国共产党形成政法委制度的历史传统,其中透出了一个重要线索——中共政法委制度的形成,本质源于党委权力独大与对案件的审批权,而逻辑则始终围绕着确保党对政法工作领导、提高政法工作效率,并不注重“程序正义”,但实践证明,在司法领域程序正义往往比实体正义更重要。

另一方面,如前所述,政法委并没有有效的制度合法性。由于政法委员会较之公检法缺乏有效的制度供给,而公检法都有法律制度的保障,并且通过司法改革实现法律专业化和职业化,因此在与公检法在司法场域中的博弈过程中,政法委本身并没有优势。政法委已经越来越不适应它本来的角色,在司法专业化和人们法治意识渐强的条件下,政法委越来越不具备对各项司法工作进行具体领导的能力,这在基层政法委尤其明显。

并且,司法独立的呼声一浪高过一浪。政法委面临的最大的问题是,政法委一插手个案,势必影响司法人员的自由判断,不插手个案,政法委又深感难以履行好职责。再加上政法委制度本身的先天不足和现实面临的财政、人事等困境,政法委本身正在进行着“制度变迁”,由协调个案转而维护社会稳定。

从某种角度说,政法委制度实际上是中共革命党行为方式的遗迹,在今天注重执政能力的建设过程中,政法委肯定不能再继续“稳坐钓鱼台”了——改革是一定要发生的,而早晚则取决于执政党的认识和决心。

(三)

政法委并不是学界研究的热点,有关政法委问题的研究作品并不多,其相关论述也多散见于各类研究中国政治、司法制度的著作之中,但是通过归纳,我们可以将国内学者对于政法委的意见评价分为以下几类:

一是肯定政法委存在的必要性,但是认为其作用发挥方式亟待改革的。这种观点认为,政法委机关可以说是公、检、法、司的联合体或是政法机关“联合办公”、“协调定案”的地方,享有类似于司法机关的“准司法权”。对于法院和检察院,政法委成了名正言顺的领导机关,而且是最直接最实际的领导,许多重要案件需要由政法委审批,法院、检察院两家要贯彻它的决定。不同司法机关的矛盾也由政法委协调。这些更加剧了司法的地方保护主义,甚至在某种程度上加剧了大面积的司法腐败。从学理上讲,很多地方由公安局长出任政法委书记、党委常委之后,形成了公安局长领导法院和检察院的格局,违背了基本的诉讼原理和审判权不受“行政机关干涉”的宪法原则。

二是认为政法委存在体现并保证了中共的领导,对于政法委的权力不仅不能弱化,还要强化。这部分文章作者往往是政法系统(特别是政法委内部)的干部,他们有一定的学术认识,但更多的是出于实际的工作经验。他们认为学者的指责多数是由于对政法委的职责和工作情况缺乏了解。“实际上,各级政法委协调案件,只是应政法机关要求,对个别重大疑难案件推动政法各部门相互配合、相互制约、各司其职,以事实为根据,以法律为准绳,依法公正办案,并不是审批案件,更不是替代各部门行使职权。”谈及政法委的职能,他们给出了更多的具体建议,比如增加政法委系统的人员编制、提升政法委的地位、实化政法委的职能等——“加强政法委员会建设,使之成为组织实施依法治国方略的中枢和核心”,“(政法)委机关的专职副书记还应兼任政法部门的领导,主要处室领导也应因工作需要列席党委会、审委会、检委会,同时应加大干部交流工作力度……”等等。当然,必须指出的是,在考虑他们论点的时候,姑且不论其学理如何,单就其写作背景而言,他们也容易受到部门利益的影响和左右。

还有一种更激进的观点,大抵认为政法委作为一个政党的内设机构、不宜干涉司法、执法机关的正常运作。司法独立是现代社会良好运行的一个基本前提,政党的过分干涉影响了司法公正,会在某种层面上导致了大面积的司法腐败。他们以各地案例中政法委书记落马的新闻来证实自己观点的正确性,以西方政治学、法学的理论来证实自己观点的严密性,要求撤销政法委,改革司法体制。当然,对于这部分言论,在党内也有人给出了回应,这些回应声音的基于强调政法委的存在符合国情、是现实政治的产物,认为批评源于“一些人超越现实,盲目地追求西方三权分立的体制”,甚至认为一些激进的批评是“敌对势力对我实施西化、分化战略,图谋把司法领域作为突破口,打着推进政治体制和司法体制改革的幌子,极力攻击、诋毁党对政法工作的领导,最终目的是图谋取消中国共产党对政法工作的领导。”

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