不锈晓钢：美式政府停摆的澳式解决

　　10月1日，美国联邦政府又开始了一次停摆（government shutdown），其时间与规模，都很有可能与十七年前的上一次停摆相匹比。

　　美国上一次联邦政府停摆，是民主党的总统克林顿与参众两院都由共和党控制的国会之间就预算案争议不下造成的。总统不同意国会两院通过的预算案，国会没有三分之二的多数去推翻总统的否决，但又拒不通过总统接受的预算案。僵局到了新的财政年度开始的时候还没解决，政府就没钱运作了。

　　这种政府停摆，可以说是美国特色，在其他的成熟民主国家，基本不会发生。这是因为，美国是成熟民主国家中，唯一采用三权分立与总统制行政体系的，而其他成熟民主国家，包括美国的近邻加拿大、血亲不列颠在内，几无例外地采用议会内阁制（也称为西敏寺——从前英国国会所在地——体制）。

　　在议会内阁制体系中，行政权与立法权并不真正分离。行政当局是由议会中得到多数支持的议员（通常就是多数党的党魁）组阁而成的，阁员也都是议员。如果行政当局在预算案中与国会中的多数票对立，那么只有两个选择，或者接受多数票的决定，或者解散议会，举行大选，让民意来做抉择。因此不可能因为政府行政首脑与国会之间的争议而造成政府停摆。

　　如果在行政当局比较强势的政体——在民主体制还不太稳固的国家常常如此，政府可能会强行运作，这种停摆的危机也不容易发生。其实即使在美国，也是到1970年代以后，政府停摆才变得比较频繁。因为从当时开始明确意识到，美国的反亏空法（Antideficiency Act） 禁止行政当局超出拨款数额进行运作。

　　但是导致今年这一次联邦政府停摆的争拗，却是在民主党控制的参议院与共和党控制的众议院之间进行的，还没有到送上总统办公桌的那一步。由于两院对预算案的意见不一致，结果仍然是，到了新的财政年度开始的时候，预算案还没通过，于是政府又没钱了。既然反亏空法禁止行政当局在没钱的情况下强行运作，政府只好关门（shutdown）。类似的情况在美国发生的相当频繁。甚至在参众两院都是由同一个政党控制的时候，有时也不能避免。例如，1977年至1979年卡特总统当政的三年里，参议院、众议院和行政当局三方都是民主党控制，却打了一连串相互争执不下的三角戏，政府共停摆了五次，最长的一次18天。后来卡特竞选连任失败，被称为史上最无能的总统，恐怕与这些频繁的停摆不无关系。

　　世界上实行两院制的民主国家很多，而规定预算案必须由上下两院都批准才能通过的国家，美国也不是唯一的一个，澳洲就是另一个。

　　澳洲参众两院的产生，与美国相当近似。众议院（House of Representatives）代表民众，又被喻为“人民院”（House of the People），是由全国各地各个人口大致相等的选区用绝对多数各选出一名众议员组成。参议院（Senate）代表各州，所以也可以说是“州权院”（House of States）。各个州不论大小，都拥有数量相等的12名参议员，分别以整个州为一个选区，通过比例代表制的方式选举，每三年改选一半（6名）。只是，目前还不拥有州的地位的两个自治领地，北领地（Northern Territory）和澳大利亚首都领地（Australian Capital Territory），比较受歧视，各自只有两名参议员，每三年全部改选。

　　澳洲的政制体制，融合了西敏寺的议会内阁制和美国的联邦制。行政当局是由众议院中多数党的党魁组阁，阁员都是议员。但与英国或加拿大的体制不同的是，在澳洲，作为上院的参议院拥有几乎与众议院对等的实权。说“几乎”而不是“完全”，一是因为，虽然参议员也可以被招揽入阁，但传统上政府总理必须是众议员；二是因为，参议院不能提出或修改任何有关用钱的提案（例如，预算案），但有权否决这类提案，以及有权提出或修改其他类别的提案。

　　这就是说，预算案只能由众议院提出，参议院没有提出权也没有修改权，但预算案必须有参议院批准才能通过。参议院不通过，就要打回众议院重议。众议院重议之后，不论有没有修改，都仍然要经过参议院表决。于是，在理论上就会发生与导致美国这次政府停摆类似的僵局：参众两院始终达不成对预算案的一致意见，岂不是要让下个财政年度政府没钱运作了？

　　那么，为什么澳洲从来没有发生美国式的政府停摆呢？这是因为，澳洲宪法上另有一个打破这种僵局的机制。由于内阁是由众议院中的多数党组建，一般来说，众议院通过的议案代表了行政当局的意见。众议院通过的任何提案，如果被参议院否决，或者被参议院修改后退回众议院重议，内阁可以决定让众议院再次通过修改过或没有修改的同一提案，然后重新递交到参议院。如果参议院仍然否决，或者修改后退回众议院，而众议院拒绝接受修改的结果，那么，事不过三，参议院第三次否决就启动了一个澳洲特色的机制，叫做议会双重解散（Double dissolution）。就是由政府总理出面，要求总督（Governor General）同时全面解散参众两院，重新举行大选，将问题付诸于民意来决定。

　　这种大选与通常的大选不同之处在于，不仅全体的众议员要重选，而且所有的参议员也都要全部下岗，重新竞争上岗，而不是像往常那样只改选一半参议员。这样选出来的全新的参议院，要根据得票的次序把参议员分成两组，一组任期六年，另一组任期三年，以便以后仍然能够每三年改选一半。

　　如果经过双重解散之后，经过大选重新产生的政治格局变化不大，新的内阁还是递交了同样的议案，众议院通过后还是被参议院否决怎么办？如果再次费时费钱地双重解散和大选，那岂不是僵局还是有可能没完没了地持续吗？澳洲的宪政设计者当然考虑到了这种可能。在双重解散之后，新选出的国会两院之间如果就当初的同一议案陷入同样的僵局，也就是说，重新大选没能直接解决问题，这个时候，就会在总督要求下，让两院合起来开会，坐在一起修改和表决这些导致僵局的议案。这样，最终总会有一个被多数认可的版本被通过。以这种方式获得表决通过的议案，就视同于被两院分别通过。

　　反观美国的体制，联邦也好，绝大多的州也好，在现有的三权分立体制下，行政长官和议员的任期都是定死的。除了个别罢免或辞职，并没有提前全面大选、将争执斥诸民意之说，也没有在制度上提供一种解决这种僵局的机制，缺乏议会内阁制所具有的灵活性，因此政府停摆事件常发不已。

　　当然，总统制与内阁制，都有各自的优缺点。但总体而言，绝大多数成熟的民主政体都采用议会内阁制。像美国这样以总统制持续地将民主政治坚持下来的，是绝无仅有的。其他采用总统制的国家，往往都处在民主化程度不高的状况，甚至走了专制回头路。其实就连美国宪法，也曾被证明了“哥德尔不完备定理”的著名数学家库尔特•哥德尔在准备入籍考试时证明有可能导致独裁的漏洞，害得陪同他应试的爱因斯坦和摩根斯顿连连劝阻他不要在移民官面前多说。

　　美国的总统制民主能够坚持下来，有多种历史渊源与传统的因素。以笔者的观点，其中联邦制设计，可以说是美国民主最重要的保障之一。但也是正是联邦制的两院设计与总统制的结合，使得如今这种政府停摆的发生成为可能。

　　制度上没有解决的机制，走出僵局的唯一依靠只有协商和妥协。但是只要有任何一方坚持不肯妥协，在理论上僵局就有可能无限期延续。例如，在今年的这次政府停摆中，来自北卡罗莱纳州（North Carolina）的茶党国会议员马克•梅多斯（Mark Meadows）就一再地公开声称，他就是为了“不计后果地反对奥巴马医保”而参选进入议会的，所以不在乎政府停摆对共和党整体上的不利影响。反过来，奥巴马对按时实施早已立法通过了的医保方案也十分坚持。因此这两方都是很难妥协的。虽然大家都预期着，最终应该总能找到一个被多数接受的方案，但长时间政府停摆带来的社会与经济代价也会很高。

　　从制度设计的角度，我们不能把希望放在“最终总会有人妥协”上，而是应该尽力让制度本身提供走出僵局的机制。因此，在未来民主中国的宪政制度设计中，应该充分考虑这些细节问题并作出妥善安排。

2013年10月2-7日
原载于《民主中国》网刊
http://minzhuzhongguo.org/ArtShow.aspx?AID=36470