随着中国社会的老龄化，中国不仅失去了在劳动力方面的比较优势，还面临着严峻的养老金筹资挑战。中国领导人有多个优先事项，但他们没有足够的资源来为所有优先事项提供资金。
（图：2024年1月16日，北京，老人在公园休息聊天。Tingshu Wang/Reuters）yibaochina.com
来源：Council on Foreign Relations
作者：Zongyuan Zoe Liu
译者：乐山yibaochina.com
预计在20年内，中国的退休年龄人口将超过美国的总人口。到2040年，估计将有4.02亿人（占中国总人口的 28%）超过60岁——这是目前中国大多数男性的法定退休年龄。届时，美国人口预计将达到 3.79 亿。这一趋势意味着中国在廉价熟练劳动力方面的比较优势将终结，也意味着中国将面临照顾迅速老龄化的人口这一艰巨的财政挑战。yibaochina.com
中国国家主席习近平决心实现技术自力更生，希望通过创新提高中国的劳动生产率，抵消未来可能出现的劳动力短缺。但是，即使习近平的举措取得成功，对于解决中国社会保障和养老金体系资金不足所带来的财政负担也无济于事。中国社会科学院（CASS）2019 年的一份报告警告说，随着工人与退休人员比例的下降，在2000 年为中国未来养老金而融资设立的全国社会保障基金（NSSF）很可能会在2035年耗尽。yibaochina.com
中国养老保险制度是中国全面的社会保障和养老金制度，涵盖养老金、疾病保险、工伤津贴和生育支持。该制度起源于1951年国务院颁布的《劳动保险条例》，最初服务于全国城镇职工。1952 年，政府为公务员和军人建立了单独的养老金制度。随着时间的推移，该制度经历了两个不同的阶段：第一阶段是计划经济时期的国家保障模式（1951-1986 年），当时企业是“铁饭碗”，由政府提供资金保障，个人无需缴费。第二阶段是社会统筹和个人账户相结合的模式（1986 年至今），以适应向市场经济的转型。在此期间，政府一直在发展人力资源和社会保障部所描述的三大支柱体系。第一支柱，也是中国养老金体系的主要支柱，是1990年代建立的基本养老金制度，其缴费率和支付标准主要取决于受益人的就业历史和户口所在地（城市或农村）。作为第一支柱的补充，政府于2004年推出了企业年金作为该体系的第二支柱，并于2022年推出了个人退休账户（IRA）作为第三支柱。yibaochina.com
到 2022 年底，中国的养老保险制度几乎实现了全民覆盖，约有 10.5 亿人被纳入其中，但仍有约 3.5 亿人未被覆盖。这部分人包括未满 16 周岁的未成年人、违法逃避缴纳社会保障费的企业员工、认为不值得缴纳或负担不起社会保障费的人，以及既不需要也不重视最低福利的富裕人士。 城镇工薪阶层和个体工商户被纳入“职工养老保险计划”，到 2022 年底，该计划覆盖了约5.03亿在职职工和退休人员。其余16 岁以上但因拥有农村户口或属于无工资收入的城镇居民而不符合上述计划资格的人口中的大部分，可以选择参加“城乡居民养老保险计划”，截至 2022 年底，该计划覆盖了约 5.49 亿人。yibaochina.com
中国的养老保险制度由个人账户和基本养老金两部分组成。个人账户部分的资金来源是强制性的固定缴费计划，待遇由个人缴费决定。基本养老金实行“现收现付”，是一种隐性的固定福利计划，以退休前工资的一定比例（或替代率）来保证固定的退休收入。目前，城镇工薪退休人员平均每人每月可领取基本养老金 3326 元（约 461 美元），主要由用人单位按与职工工资总额挂钩的比例缴纳的法定养老保险费支付。“城乡居民养老保险计划”退休人员的待遇要低得多，每人每月平均基本养老金仅为 179 元（不到 25 美元），由税收收入和政府补贴资助。yibaochina.com
覆盖这么多人是一项了不起的成就，但这一制度面临着两个严峻的挑战。第一个挑战是，与经济发展水平类似的其他国家相比，中国的法定雇主养老金缴费率相对较高。第二个挑战是省级政府对养老金计划的分散管理。yibaochina.com
中国的法定雇主养老金缴费率仍然相对较高，即使中央政府在 2015 年至 2019 年期间六次降低缴费率上限。2019 年的最后一次降率将最高缴费率从 20% 降至 16%，仍高于约三分之一的经合组织富裕国家，也大大高于美国（10.6%）和韩国（9.0%）的缴费率。yibaochina.com
中国政府降低雇主缴费率上限的决定旨在降低企业成本，但也加剧了养老基金收入下降的问题。2020 年，由于暂时减免了雇主的养老金缴费，城镇职工养老保险总收入减少了 1.5 万亿元（2100 亿美元），降幅达 28%。中国养老金计划的总收入下降了 13.3%，而支出增加了 5.5%，导致养老金系统在 2020 年首次出现年度赤字。yibaochina.com
根据一份政府预算报告，全国社保基金自成立以来首次不得不发放 500 亿元（69.6 亿美元）的补贴，以帮助填补各省城镇职工养老保险的资金缺口。随着中国社会的老龄化，养老金计划中的固定福利部分将面临越来越大的压力。截至2019年底，各省城镇职工养老保险统筹结余为5.46万亿元（约合7900亿美元），仅够维持13.3个月的养老金支付。这些计划支付能力的下降将加剧地方政府预算的压力，并增加从全国社保基金中提取额外资金以填补养老金资金缺口的可能性。yibaochina.com
并非所有省份都有能力持续降低雇主缴费率。在广东、浙江等较为富裕的省份，地方社保基金收大于支，因此地方政府有能力降低缴费率。这样做可以有效降低企业的社保成本，吸引外资，创造更多高薪工作岗位。这反过来又有助于经济增长，吸引年轻劳动力，增加社保基金收入。yibaochina.com
而黑龙江等“铁锈地带”和宁夏等西部内陆省份的情况却恰恰相反。这些条件较差的地区面临着严峻的现实，其地方政府难以筹集养老金，迫使他们有争议地发债来支付养老金，全国人大在 2015 年的一份报告中披露了这一情况。在实施新冠疫情救助措施时，财政部明确禁止地方政府使用地方政府专项债券的收益来支付养老金。yibaochina.com
对现状的任何改变都意味着要决定谁将首当其冲地承受这些改变，而维持现状又有可能迫使那些省政府已经财政困难的地区拖欠养老金。对于政策制定者来说，这个难题是一个三难选择。他们最多只能实现三个目标中的两个——企业盈利能力、就业稳定性和养老金可持续性。自2015年以来，政府选择降低法定雇主缴费率，以帮助企业保持盈利能力，防止失业加剧。结果，计划本身的可持续性不可避免地降低了。yibaochina.com
从理论上讲，降低雇主的缴费率可以减少企业的社会保障成本，提高企业的盈利能力，从而促进就业岗位的创造，使企业直接受益。遗憾的是，实际情况并非如此。由于中国经济难以从疫情中恢复，劳动力市场疲软导致养老金缴费减少、福利支出增加，中国养老金体系目前面临额外压力。yibaochina.com
在习近平的第三个任期内，随着信心的减弱以及政治、监管和地缘政治不确定性的增加，跨国公司执行供应链多元化计划并将投资转移出中国，具有职业发展潜力的高薪职位正在减少。中国政府还宣布削减公务员职位，以精简官僚机构和紧缩开支。与此同时，Z 世代的中国工人要么不愿从事对其资质要求过高而工资又低的工作，要么辞去高压力的企业工作，转而从事收入较低但轻松的轻体力工作。在这些因素的共同作用下，中国青年失业率屡创新高，导致对养老金制度的依赖性增加，领取工资的人数减少，养老金缴费减少。yibaochina.com
数字显示了这一形势有多么严峻。2019 年法定费率下调为雇主减少了近 3000 亿元（430 亿美元）的养老金负担。2020 年的临时缴费减免又为企业节省了 1.5 万亿元（2170 亿美元）。然而，减轻企业的养老金负担未能刺激就业增长。青年失业率从疫情前2018 年10% 的水平翻了一番，到2023年4月已超过 20%，远高于经合组织国家10.5%的平均水平。yibaochina.com
雇主的成本节约并没有阻止跨国公司缩减在中国的投资，或者干脆离开中国。在中美紧张局势加剧的2019年，有50多家跨国公司将生产迁出中国，其中包括苹果、任天堂和戴尔等知名外企。就连 TCL 和赛轮轮胎等中国企业也将部分生产转移到了海外。yibaochina.com
只要劳动力市场得不到改善，养老金收入的增长就难以维持中国社会保障计划的充足资金，从而加大了政府填补缺口的压力。今年将有创纪录的 1160 万毕业生进入就业市场。中国共产党和共青团计划动员中国青年参与乡村振兴战略，重温毕业生分配工作的时代，希望借此减少失业，促进农村发展。这种做法使一部分青年劳动力失去了在城镇领取工资的工作机会，减少了城镇基本养老保险的缴费人数。同时，这种做法也无法激励被淘汰的年轻劳动力自愿加入福利有限的农村养老保险体系。yibaochina.com
由于这些问题，中国政府已果断转向中央统筹，建立全国性的养老金体系，而不是通过分散的省级政府运行。2018 年，中国政府启动了城镇企业职工养老保险基金中央调剂基金。该中央调剂基金根据当地平均工资、企业和个体经营者人数，从各省城镇企业职工养老保险收入中提取一定比例的资金。然后，根据各省退休人员的数量，按照一定的公式对统筹基金进行再分配。yibaochina.com
最初，该基金从各省的基本收入中提取 3%，但从 2019 年到 2021 年，中国政府每年稳步提高中央调整比例 0.5 个百分点，2021 年达到 4.5%。2022 年 2 月，政府引入了城镇企业职工养老保险基金全国统筹平衡机制，允许部分省份的赤字由全国范围内的盈余来弥补，这是向整个体系集中化迈出的重要一步。政府已设定目标，到2035年完成全国职工基本养老金制度。yibaochina.com
中国政府还通过划转国有资本、增加补贴等方式补充社保基金。截至2021年底，中央财政累计从93家中央企业和中央金融机构划转国有资本1.68万亿元（2600亿美元），增强了社保基金的出资实力。2019年，中央财政拨付城镇企业职工养老保险补贴5285亿元（760亿美元），同比增长9.4%。2020 年，补贴再次增加到 5800 亿元（840 亿美元）。这些补贴远远超过了以往任何一年，仅这两年的补贴总额就相当于前二十年补贴总额的三分之一。yibaochina.com
中国政府推出了企业年金和个人退休账户，作为补充窘迫的基本养老金制度的两大支柱。与企业年金相比，新推出的个税递延型个人退休账户发展更快。与其他国家的退休账户一样，参保人可以选择将个人退休账户中的资金投资于某些金融产品，以获得更高的收益，但个人要承担投资风险。该计划自首次推出以来的三个月内，已有近 3000 万人参加，其中约三分之一的人首次缴款总额约为 200 亿元人民币（约合 29 亿美元）。预计该计划的参与人数将迅速扩大，到 2025 年，其总资产将达到 1630 亿元人民币（230 亿美元），到 2030 年将再增长五倍，达到 8849 亿元人民币（1240 亿美元）。yibaochina.com
与私人年金计划的迅速普及形成鲜明对比的是，企业年金的进展甚微。截至 2022 年，在中国 5300 万家符合条件的参保企业中，仅有 12.8 万家企业参加了企业年金计划，占比不到 0.25%。此外，在全国 7.3351 亿职工中，只有 3010 万人（约占 4%）参加了企业年金制度。参保人员多为国有企业或大型民营企业员工，中小企业参保率较低。阻碍企业年金发展的主要因素有两个。首先，高额的法定养老金缴费率使企业年金黯然失色。其次，中小企业往往缺乏资源和能力来处理建立自己的企业年金所涉及的复杂行政程序，其员工往往缺乏足够的收入来缴费。yibaochina.com
中国政府引入市场化退休计划的决定是正确的。这种计划可以作为基本养老金计划的补充，将私人储蓄转化为可公开投资的资本，进而为各种寻求耐心资本的项目提供资金。然而，尽管中国政府呼吁采取市场化的养老金投资管理方式，但却大力鼓励养老基金管理者和整个保险行业投资于国家优先发展的项目和行业，如基础设施和战略产业，这实际上是出于政治目的而限制他们的选择。例如，2010 年，国务院鼓励企业年金和养老基金管理机构通过创业投资、股权投资等方式支持战略性新兴产业和前沿产业。yibaochina.com
对中国来说，更大的挑战在于缺乏对迅速老龄化的农民工的支持。过去 40 年来，越来越多的农民工为中国提供了廉价劳动力，推动了沿海地区和内陆城市长达数十年的建设热潮和制造业繁荣。然而，最近十年，农民工的老龄化速度超过了全国平均水平。从 2009 年到 2022 年，农民工的平均年龄增加了近 8 岁（从 34 岁增加到 42.3 岁），其中近三分之一（29.2%）的农民工年龄超过 50 岁。相比之下，中国工人的全国平均年龄增长了不到三岁（从 36.79 岁到 39 岁）。尽管中国第一代农民工已超过法定退休年龄，但他们中的许多人仍在继续从事高强度的体力劳动，因为他们的农村户口使他们无法享受到城市工薪阶层所能享受到的更好退休待遇，只能领取平均每月100元（不到14美元）到200元（约28美元）不等的社会保障金。yibaochina.com
这种趋势在建筑和室内装饰等劳动密集型行业更为严重，这些行业直接支撑着占中国 GDP 约 30% 的房地产业。早在 2017 年，这些行业近 43% 的工人年龄在50岁以上，而30岁以下的工人仅占15%。这种反差表明，推动中国经济快速增长的房地产业缺乏劳动力替代。虽然自动化和技术进步减少了劳动力需求，但农村地区缺乏足够的养老金支持，大大延缓了农民工退休的时间，也阻碍了年轻劳动力加入这一行业。yibaochina.com
中国的政策制定者非常清楚中国面临的人口挑战。然而，他们可能还没有对挑战的紧迫性和严重性做好充分准备。2019 年，中国社科院发布人口报告时，中国尚未经历长期的疫情封锁，外资企业尚未加快迁出中国的计划，地方政府也尚未耗尽资源进行大规模的病毒检测项目。yibaochina.com
地方政府的年度预算报告显示，仅在2022年，中国各省就花费了至少 3520 亿元人民币（516 亿美元）用于控制新冠疫情。随着中国经济努力恢复增长势头，养老金的筹资和分配不当可能会成为社会稳定的另一个威胁，与青年高失业率和偶尔出现的小银行挤兑现象并存。值得一提的是，2023年2月初，数十万中国养老金领取者抗议地方政府削减医疗福利，通过高呼“打倒反动政府”和唱“国际歌”表达他们的不满和沮丧。yibaochina.com
习近平和中共面临着一个关键的抉择，他们要在两个相互竞争的优先事项之间进行权衡：确保中国老年人的福利资金，和分配资源以实现技术自力更生。经济举步维艰的现实决定了他们没有足够的资源来同时兼顾这两项。yibaochina.com
原文链接：https://www.cfr.org/blog/what-chinese-pension-system-and-why-are-its-problems-hard-fixyibaochina.com
