资料图:一个活动上展出的被拘押在再教育营的维吾尔人的照片
美国前国务卿蓬佩奥在今年1月离任前一天,宣布中国在新疆针对维吾尔等穆斯林少数群体的行为是种族灭绝。现任国务卿布林肯也认同这样的定性。布林肯领导的国务院在3月底发布的年度各国人权报告中明文指出,新疆发生种族灭绝。北京则称相关指控是“世纪谎言”。那么种族灭绝是如何认定的?判定的标准是什么?认定后会产生那些后果?

种族灭绝最早用来形容纳粹在二战中对犹太人的大屠杀。1948年联合国通过《防止及惩治种族灭绝罪公约》,正式将种族灭绝认定为国际法下的犯罪行为。如今,种族灭绝是国际公认的最严重的罪行。美国宣布中国在新疆实施种族灭绝可以说是对中国侵犯人权的最严厉谴责。

美国政府如何认定种族灭绝?

自冷战结束以来,美国政府至少六次正式使用过种族灭绝一词。除了此次将中国侵犯维吾尔人人权定性为种族灭绝之外,其他几次包括:1993年,谴责波斯尼亚塞族对波斯尼亚穆斯林实施种族灭绝;1994年,认定卢旺达胡图族对图西族的屠杀构成种族灭绝;1995年,指控伊拉克政府试图灭绝本国的库尔德人;2004年,宣布苏丹政府在达尔富尔对阿拉伯族的迫害构成种族灭绝;以及在2016年和2017年,认定“伊斯兰国”对雅兹迪人、基督徒和什叶派群体实施种族灭绝。

前美国政府官员表示,没有政策或者正式程序规定美国政府如何认定某一暴行是否为种族灭绝,但通常是国务院启动内部审议程序进行评估,由国务卿做出决定。这个过程一般历时几个月甚至更长时间,国务院的政策官员、情报官员和律师参与证据搜集和法律评估,向国务卿提供建议。

曾在奥巴马时期担任国务院全球刑事司法办公室主任的巴奇沃德(Todd Buchwald)对美国之音说:“通常情况下,如果对于特别令人发指的行为有广泛报道,公众或国会对这个议题非常关注,并有合理迹象表明相关行为可能符合构成灭绝种族罪的标准,那就越有可能对这个议题进行评估。”

在一些评估过程中,国务院除了搜集已有信息之外,还会委派调查人员进行更细致的事实调查。比如,在评估苏丹达尔富尔发生的冲突是否构成种族灭绝时,国务院曾派遣调查团队前往苏丹和乍得边境地区采访难民,纪录他们的遭遇。

美国认定的标准是什么?

前美国政府官员表示,认定种族灭绝的一个重要标准是法律标准。国务院的律师参照《防止及惩治种族灭绝罪公约》,评估事实与证据是否足以证明一个暴行构成公约中所定义的种族灭绝。目前包括美国和中国在内的152个国家都是公约的缔约国。

根据公约,种族灭绝是指蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体,其行为包括:杀害该团体的成员;致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害;故意使该团体处于某种生活状况下,以毁灭其全部或局部的生命;强制施行办法,意图防止该团体内的生育;强迫转移该团体的儿童至另一团体。

曾在小布什时期担任国务院法律顾问的约翰·布林杰三世(John B. Bellinger III)表示,这个定义“比媒体或人们通常使用的种族灭绝一词要狭义许多”而且必须是“蓄意全部或局部消灭一个民族、种族或宗教团体。”

布林杰表示,在这些内部评估过程中,有时会产生分歧。他说:“有时候,国务院的律师不认为有足够证据(比如意图证据)满足公约中对种族灭绝的定义。在其他一些情况下,政策官员也许不认为,宣布某个团体犯下种族灭绝对美国政府来说(在政策上)是有用的。”

据路透社报道,在对缅甸罗兴亚难民危机的评估中,国务院东亚和太平洋事务局的官员反对使用种族灭绝这个标签;这些官员支持继续与缅甸接触,认为种族灭绝认定会将缅甸更加推向中国。在新疆问题上,国务院的一些律师反对做出种族灭绝认定,认为没有达到公约中的标准。

美国《外交政策》网站今年2月的一篇报道说,国务院法律办公室的结论认为,中国对新疆维吾尔人实施大规模监禁和强迫劳动构成反人类罪,但缺乏足够证据证明种族灭绝。不过报道指出,国务院律师的审慎意见并不等于新疆没有发生种族灭绝,而是反映了要在法律上证明种族灭绝非常困难。

布林杰也指出:“证明确实存在全部或局部消灭一个群体的意图,通常是种族灭绝认定的难点。”他表示,由于很难证明存在这种意图,国务院律师在使用种族灭绝这个词时一直非常审慎。

巴奇沃德曾与另一位前政府官员共同撰写过一份有关美国政府种族灭绝认定过程的研究报告。他们在报告中说,国际法庭在有关判例中对种族灭绝的判罪设立了很高的门槛,比如必须是在生物和身体意义上蓄意消灭特定团体,行为的实施必须有特定意图(requisite intent),相关证据要排除合理怀疑。他们指出,蓄意消灭文化和身份的“文化灭绝”不属于公约范畴。

他们说,各国在决定是否使用种族灭绝一词时并非需要采用与国际法庭相同的判定标准,但是“如果标准明显低于国际法庭所使用的标准,则可能导致其他国家减少对美国政府种族灭绝认定的信任和重视——做出这个认定的重要考量之一是激发国际上的行动支持。”

前政府官员表示,与国务院的其他事务一样,如果出现分歧,国务卿必须做出决定。巴奇沃德说:“最终,国务卿有权对所有相关的法律、事实和其他因素进行考量,做出判断。”

今年1月,前国务卿蓬佩奥在卸任的前一天宣布,中国在新疆犯下种族灭绝罪和反人类罪。他在国务院的声明中说:“我相信种族灭绝正在进行,我们正在看到中国党国试图系统性地消灭维吾尔人。” 他还说,中国统治当局“明确表示他们正在强制同化一个脆弱的宗教少数民族并最终将其抹杀。”

他的继任者也做出同样的宣布。布林肯3月底在国务院发布2020年度各国人权报告的记者会上说:“我们看到在新疆针对以穆斯林为主的维吾尔人和其他少数民族和宗教少数群体的种族灭绝行为。”

在罗兴亚人问题上,美国众议院2018年底曾通过一项决议,宣布缅甸政府对罗兴亚穆斯林采取的军事行动是种族灭绝,但蓬佩奥和布林肯领导的国务院都没有正式做出过这一宣布。

美国的认定会产生哪些后果?

专家表示,种族灭绝认定不会产生很大的法律后果,因为美国长期的立场是,联合国公约只要求缔约国防止和惩治发生在本国领土上的种族灭绝行为,他们没有法律义务采取措施对其他国家进行干预或惩治。但是,这种认定在道德上和政策上具有分量,促使美国行政当局和其他国家采取行动。

巴奇沃德说:“不同的情况会有不同,但是这种认定很有分量。不论其他国家是否公开表示发生了‘种族灭绝’,美国国务院的认定能够让其他国家关注这个议题,并动员其他国家采取行动应对那些根本情况。”

例如在苏丹达尔富尔的例子中,美国的种族灭绝认定引起国际社会对达尔富尔问题的关注和媒体对这场危机的报道。在美国的推动下,联合国安理会通过决议,设立专门的国际调查委员对达尔富尔地区违反人权和国际人道主义法展开调查。虽然联合国的调查报告没有认定达尔富尔发生种族灭绝,但是建议对涉嫌犯有战争罪和反人类罪的相关人员交由国际刑事法庭审判。国际刑事法庭后对时任苏丹总统巴希尔提出指控并签发逮捕令,并追加了种族灭绝的罪名。

在美国宣布新疆发生种族灭绝后,加拿大国会和荷兰议会今年2月通过动议,认定中国对新疆维吾尔人犯下种族灭绝罪。随后,美国、加拿大、英国和欧盟采取协同行动,就新疆人权问题联合制裁中国官员。国际间对2022年北京冬季奥运会的抵制声浪也日渐高涨。

国际上如何认定种族灭绝?

北京一直否认中国在新疆侵犯人权,并称种族灭绝的说法是“世纪谎言”。中国外交部发言人华春莹说,新疆维吾尔人口过去40年增长了一倍以上,“见过这样的‘种族灭绝’吗?”

中国官媒《人民日报》3月底的一篇文章说,种族灭绝的认定在国际法上有严格的标准和程序,“任何国家、组织或个人都没有资格和权利随意认定别国犯有‘灭绝种族罪’。”

作为国际法下的一个罪名,对种族灭绝最权威的认定是通过国际司法机构。过去一些主要的种族灭绝案件大多都经过了国际法院和安理会授权设立的特别国际刑事法庭认定,比如卢旺达胡图族对图西族的屠杀和波斯尼亚塞族对波斯尼亚7000多名穆斯林的杀戮。

在缅甸罗兴亚难民危机后,这个程序在2017年启动。联合国人权理事会设立的缅甸问题国际独立实况调查团认为“存在种族灭绝的意图”。国际法院和国际刑事法庭受理相关案件,昂山素季曾前往国际法院出庭,为缅甸政府辩护。案件的审理还在进行当中,但国际法院去年1月曾做出初步裁决,要求缅甸政府防止针对罗兴亚穆斯林的任何种族灭绝行为,并且必须保留过去犯罪的证据。

不过分析人士说,在中国的问题上,这些机制可能很难起作用。国际法院处理国与国之间的争端,诉讼需由国家提起。在罗兴亚案中,冈比亚在2019年代表伊斯兰国级组织向国际法院提起诉讼。澳大利亚新南威尔士大学种族灭绝问题专家戴布拉·梅尔森(Deborah Mayersen)说:“由于中国的地缘政治力量,我想任何国家都极不愿意针对中国采取这样的行动。”

而且,中国在批准加入《防止及惩治灭绝种族罪公约》时对争端解决条款提出保留,不接受国际法院的管辖。

种族灭绝罪和国际人权法方面的国际知名专家沙巴斯(William Schabas)说:“起诉个人的话,需要国际刑事法院拥有管辖权,但是中国和美国都不是该法院的成员。或者基于国际责任原则来起诉,但是中国和美国都不接受国际法院的管辖。所以诉诸法院只有在得到中国同意的情况下才可行。”

根据公约,缔约国有权提请联合国有关机构采取行动以防止和惩治种族灭绝,因此理论上有关新疆维吾尔人的问题还可诉诸联合国安理会、联合国大会和人权理事会。不过分析人士说,中国是安理会常任理事国,这些路径能走多远难以预料。

巴奇沃德说:“中国在安理会有否决权。该议题还可诉诸联合国大会,也可以在人权理事会进行讨论,但是这些讨论能走多远取决于很多因素,包括政治因素,中国在安理会的影响力。在安理会不太可能会有很大进展。有一些潜在的机制,但是会如何发展很难预测。”

国际律师协会人权研究所主任海伦娜·肯尼迪(Helena Kennedy)和几位关注人权的律师及机构曾在一篇文章中写道:“理想情况下,针对维吾尔人的种族灭绝指控会由国际法院、法庭或专门设立的联合国调查机制进行审议,但鉴于中国在联合国的强大地位,以及对相关条约的保留或非成员状态,这项工作并未完成,而且不太可能发生。”

他们说:“但这并不妨碍各国作出自己的认定。事实上,作为公约下的履约国,各国必须做出这类认定以表示他们做出了回应。”他们指出,根据公约和国际法院的判例,各国有防止和惩治种族灭绝行为的义务。

美国认定出于政治原因?

但是沙巴斯认为,种族灭绝认定应在客观中立的司法环境中做出,“否则都只是政治谴责”。他说,这种政治认定的问题在于,会让人觉得是出于政治原因,而不是对这项罪行的正确主张。

美国国务院在3月发布的人权报告中国部分综述中说,新疆发生针对维吾尔及其他宗教少数族群的种族灭绝和反人类罪。这些罪行正在持续,包括:任意监禁超过一百万平民或剥夺他们的其他人身自由;强制绝育、强制堕胎以及更限制性实施中国的出生控制政策;强奸;大量被任意拘押之人遭受虐待;强迫劳动;严酷限制宗教信仰自由、言论自由和迁移自由。

前美国国务院法律顾问布林杰并不认为,认定中国在新疆犯下种族灭绝是政治性的声明。他说,“确实存在种族灭绝行为和意图的迹象”,但他也表示,美国政府最好能公布更多信息,说明为什么做出种族灭绝认定,以便更好地说服其他国家采取行动。

一些人权组织和独立机构认为,对中国种族灭绝指控的理由是充分的。华盛顿智库创新战略与政策研究所3月发布一份报告,详细论述了中国当局对维吾尔人的大规模拘禁、强制绝育、性侵害、心理折磨、以及再教育营中的大规模死亡事件等事实和证据。这份由数十名国际法专家、种族灭绝研究专家和新疆问题专家参与评估的报告认为,中国对维吾尔人的迫害违反《防止及惩治灭绝种族罪公约》中所有条款。

非政府组织人权观察在近日发布的一份报告中说,中国对新疆维吾尔等穆斯林的迫害构成反人类罪,但报告没有使用种族灭绝一词。

新南威尔士大学的梅尔森认为,现有证据也许不足以得出确定性的结论,但当下更重要的不是对何为种族灭绝的争论,而是如何帮助改善维吾尔人的处境。她说:“如果你等待确定的结论,人们可能就在此期间经历种族灭绝。我认为更相关的问题是,这个案件是否足以展开调查?答案明显是肯定的。”

她指出,2005年联合国大会通过的“国家责任”原则要求国际社会在一国未能保护其人口时采取行动,这项原则不仅涵盖种族灭绝,还包括战争罪、种族清洗和反人类罪。

联合国秘书长古特雷斯3月底表示,正在与中国进行“严肃的谈判”,希望能够让联合国人权官员不受约束和不受限制地访问新疆,对有关维吾尔人受迫害的报道进行独立评估。