(题图来自:大纪元)

訪問:黃建銘 國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系教授兼社會科學暨體育學院院長

受訪:曾建元 國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、公民監督國會聯盟常務理事

紀錄:吳家瑋 國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系學生

時間:民國110年5月22日上午

視訊專訪

國會遷建,中部最宜

黃:首先請教曾建元教授,國會目前的位置跟空間,可能會有什麼樣的問題,您的看法為何?

曾:首先,先說明一下,我對這個問題的認識,主要是因為我長期參與公民監督國會聯盟,所以我跟國會議員立法委員和國會立法院本身就有非常多的接觸往來,所以我除了以學者的身分,也願意從一個公民、公共事務參與者、國會監督者的角度來看國會遷建的相關問題。

關於現在國會的空間問題,的確,因為本來我們國會的位置是臺北州立第二高等女學校校址,本來就不是為了國會議事來設計的,所以空間的配置都要遷就原來日本時代規劃的學校規模,所以你可以看到立法院院區建築風格的參差、使用空間的散落逼仄,當然它的議場經過多年的改建,使用上是沒有問題的,但主要問題是什麼呢?是立法相關的活動空間,比如說公聽會場地、國會議員的研究室,還有最重要的,就是國會的立法資源系統,比如國會圖書館、預算中心、法制局等等,這些地點都散落,國會圖書館更根本沒有空間,所以如果有個地方能夠滿足立法院的完整功能,讓立法委員或者是各黨黨團無須再在非常侷促的空間來問政,我覺得立法院的遷建問題確實是一個非常嚴肅、值得思考的問題,這裡當然是從它建築和內部空間需求來說的。

從國會目前的地理位置來說,當然是非常方便,因為它旁邊就是行政院,行政院官員要應詢,過個馬路就到了,跟監察院的聯繫也就在隔壁而已,五院通通集中在首都,當然很方便啦。但從很多人長期在談的雙國政行政中心的角度來說,這正也是黃建銘教授長期研究和關懷的主題,我們可以有另一種思考。

本來我們臺灣在清朝建省規劃的時候,就是要以臺中為首府,它的位置就在臺灣的中間,聯繫東西南北,最為適中。之所以遷就臺北當時現有的條件,是因為臺中省城的建設還需要一些時間,後來在乙未割讓以後,這個事情就無疾而終了。但是從臺灣作為完整國家的建設來看的話,首都的位置如果能夠最有效率地去聯繫臺灣各個空間各個地方,其實是最好的安排。現在臺中的條件,鐵路、高速鐵路、高速公路,還有空運、海運,都非常完備,也是非常完整的一個都會區,而且它還有很多新生的都市空間,可在整體上有一個新的規劃。

那臺北的問題在哪裡?臺北的問題就是,你不論是行政院、不論是監察院,包括立法院,其實都是在遷就日本時代留下來的建築,其實是很難因應臺灣整體國家建設和憲政部門運作所需要的工作空間,畢竟當年日本統治臺灣的時候,臺灣當時的政治、經濟,還有人口的規模等等,和今天的臺灣是不可同日而語的。你怎麼會把臺灣現在長得這麼大的身體塞在150年前的小衣服裡呢,這豈不顯得削足適履?

所以我覺得,重新做國土規劃,追求臺灣這個國家的永續發展,無論是雙首都,或者副首都,或者行政首都等等類似的概念,都是很有意義的,而國會,因為國會議員除了不分區代表之外,是各地地方選區選舉產生的,國會議員其實需要很多的時間跟他選區的選民進行交流,以了解地方民情,你國會在臺北的話,事實上,對屏東來講,它的地理位置和空間距離就比較不公平了。清朝臺灣建省,本來就是將首府設在臺中,我們思考國會遷建問題,就應該回到當年建省的規劃起點,把副首都的問題一併納進來考慮。

除了政治地理的配置安排之外,國會遷建也有助於臺灣整個國土空間、經濟地理的重新佈局、重新規劃,因為重要的中央部會或者是立法院如果有機會能夠遷建到臺中地區的話,必然會帶動臺中當地的地方建設,大量的行政人員和公務員的進駐所帶來的民生消費需求,乃有賴於整個經濟環境條件的完備,這就會使得臺灣的南北發展不平衡的問題,有機會透過國會遷建打開一條出路。

文官意願,左右成敗

黃:再請教曾教授的是,因為國會遷建這個問題也一直談了好幾十年,在過去有臺北華山地區,講了,預算也編了,卻受到很多當時民意的反對。從長期的這個議題的角度來看的話,您認為遷建會碰到困難、沒有辦法成功的原因是在哪裡,未來如果要讓這個議題可以真正落實的話,它的推動力、它成功的因素可能是哪些?

曾:現在談國會遷建的社會政治條件不太一樣,現在比較成熟了,早期的話,我們還在民主化發展的新生階段,無論是當時執政的中國國民黨或者是在野的民主進步黨,對於臺灣整個長期的國政規劃,其實都是比較缺乏企圖心的。解決民主化的軟體制度建設問題,被認為是比較優先;當然,臺北已經長期作為臺灣政治經濟的中心,中央政府的這些官員、公務員,他們的家庭也大部分都在臺北,所以遷建的最大阻力,反而是來自於政府內部,這些國家公務員或是高級文官願不願意配合,才是關鍵問題;然後執政者要有很大的決心,因為遷建如果一旦資源投入,那就是單程車票,一去不回來了,因為資源投入是持續不斷的,再加上以官員為主的大量人口遷徙,他們未來包括家庭教育的整個生活安排,就都會定著在新的地點了,所以牽涉到的是一個非常大的空間再造的問題。

在過去臺灣的民主轉型階段,國家文官體系是讓我們國家能夠穩定發展的中堅力量,不論是國民黨執政,或者是民進黨陳水扁總統上來,都需要我們既有的文官體系比較好的配合,所以我是覺得主要阻力其實是來自於政府內部啦。你說臺北市民贊不贊成或反對否,我也是臺北市民,我就覺得如果首都能夠適度地減壓,對我們的生活壓力,反而會緩解。臺北和新北這一首都圈人口太過擁擠,造成土地供應不足,所以臺北住房就大不易啊,所以我是覺得這個問題對臺北市民來講,沒有什麼影響啦。你說對臺灣經濟來講,那也沒什麼影響,臺北畢竟還是最方便的地方嘛,比如說像美國的政治首都在華盛頓(Washington),國會在華盛頓,可是它經濟首都就在紐約(New York),所以政治中心跟經濟中心不一定要集中在一塊,臺灣也可能這樣來發展,也沒什麼不好。過去因為整個國家還在轉型的過程當中,所以對於永久性的中央政府機關地點的安排,及其所牽涉到的建設規劃比較缺乏一個成熟的心理條件,所以就談歸談,規劃歸規劃,就這麼一直延宕下來。

黃:是,所以說,如果日後要成功的話,就是因為我們現在已經進入民主轉型期之後了嘛,民主的發展相對比較成熟。一個很大的可能因素,就是在政府的內部要有一個共識,比如說公務員要對遷建有所支持,另外就是執行者或是決策者的決心,剛剛曾教授是不是有談到這樣子的一種因素,如果說將來要讓這個議題可以得以落實的話,是這樣嗎?

曾:對。

彰化田中,地點上選

黃:另外再請教曾教授,剛剛您大概也談到區位的問題,認為中部可能是個非常適合的地點。當然在中部,一般認知的範圍,我們都知道臺中是相對來講爭取非常積極的地方。其實我在之前訪談的過程中,也有人提到田中高鐵,就是彰化高鐵站,因為它在田中,一方面是相對來講它的範圍比較大,可以開發的土地成本相對臺中來講可能比較低,另外從促進區域發展平衡的角度來看的話,田中比較靠中部的南邊一點點,對雲林、嘉義帶動區域發展的輻射效果相對來講會比臺中來得更有效果,大概是有這樣的一個看法。臺中它現在幾個比較熱門的地點,當然就是烏日高鐵站、成功嶺,還有舊的霧峰省議會,或者甚至是中興新村。我聽到比較特別的就是田中這個地方。您對田中這個地方,就您目前的想法,您有什麼樣的看法?

曾:遷建主要的考慮就是區位的平衡,交通要適中,另外就是涉及到開發的成本,還有大量人口遷入所需要的生活空間,這就等同是一個都市的規劃,當然比較低度開發的地區,它的開發成本就相對比較低,完整規劃的可能性就比較大。

過去一般人很少會提到彰化的原因,是因為彰化沒有高鐵,所以交通上如果從臺中拉車到彰化,就有一段距離,那跟拉車到南投其實意思是一樣的。現在彰化有高鐵,彰化高鐵的利用率也不見得那麼高,周邊的建設也還沒有起來,所以我覺得,把國會放置到彰化田中其實是非常好的一個構想,因為它的人流可以分散臺中的壓力,整個建設上可以更完整地來做規劃,而事實上彰化離臺中也不會很遠,的確還可以帶動彰化周邊,包括雲林這個地區的發展。所以我覺得,因為彰化高鐵站的設置,反而促成了一個新的提案,我倒覺得比過去臺中或者南投更有前瞻性。當然臺中也是不錯,但是我是覺得,如果要考慮平衡區位的話,其實彰化更有這樣的條件。南投過去是臺灣省政府所在,但南投還要再拉進去,這就有點不太方便,還有一點就是說,中興新村現在已經朝文化創意聚落規劃了。

過去這幾年,關於中興新村原來省政府的那些空間,曾經有過歡迎國際性的非政府組織進駐的構想,那也很好。除了文創之外,國際非政府組織或者國內的非政府組織要進駐,如果首都或者國家重要的機構包括國會不在中部的話,那沒有人會去啊,沒有國際機構會去那邊,非政府組織很重要的工作之一就是國會遊說,如果說把國會遷建到中部地區,南投中興新村的復興就有機會。再者,我覺得不需要遷建去霧峰、省議會既有的場館已改為議政博物館,並不合乎未來國會的需要,我覺得應當另起爐灶,所以我覺得黃教授提的這個彰化是非常好的方案。

國會特區,跨域治理

黃:過去林佳龍前交通部長在臺中市長任內提到過「首都減壓,國會先行」,所以就他的概念來講,可能也預設說將來立法院遷建之後,以行政院為主的相關中央各部會,也有可能伴隨著立法院搬到新的區位,所以說在這樣的一個考量下,要把未來整個國家政府機構的用地,它整個的位置、面積,都要一併地進行思考。在這樣的情況之下,就再有一個問題請教曾教授,就是說如果未來行政、立法可以連結,變成在同一個區位,那你的看法,它是像現在可能散落在不同的地方自治體裡面,或者是說將來也有可能建構一個像華盛頓或者是澳洲坎培拉(Canberra)那樣的特區,跟地方自治體同級的地位,您的看法會是怎麼樣呢?

曾:我是覺得以臺灣來講可能不太需要啦,因為像坎培拉,或者是像華盛頓這些特區,是因為澳洲或美國國土幅員太大,需要透過首都的設置,等於去進行國土的平衡開發,臺灣狀況跟他們比較不一樣的,就是說我們現在是覺得城鄉發展不夠平衡,但是說實在,我們是一個島國,南北的聯繫,再遠也不過坐高鐵一、兩個小時就可以解決了,所以我們考慮的重點應該和這些國家成立首都行政特區是不同的,而不太需要。大臺中本來就是已經是直轄市了,再加上區域治理機制能夠建構地更平順的話,其實臺灣地方這麼小,新建一個行政區域或者是制度安排,可能不太需要,我們行政院直屬的地方行政區域已經夠多了,所以我覺得就是利用既有的條件,再做一個比較好的地方跨域治理機制的安排,就差不多了。我們臺灣比較不需要像韓國的世宗或者像中華人民共和國雄安之類全新的都會建構,我們這個彰化,就算田中地區,其實還是連結著非常繁華的都會和城鎮,所以比較可能像是地方小型城市建設,不需要有一個整合型的行政特區這種制度的設計。

遠見決心,成功關鍵

黃:最後再請教曾教授,從韓國的案例來講,就是一個雙國政中心的運作模式,假如說日後立法院真的有辦法遷到首都圈以外的地方,也許就會跟韓國的運作模式非常類似,只是說剛好有點顛倒,因為韓國是把行政的主要部會都遷到首爾之外,我們是把立法院先遷出來。韓國這樣的案例,你覺得它整個運作的方式對臺灣可能有怎麼樣的啟示,就您目前的看法來講的話?

曾:韓國它的政治經濟社會文化的發展,其實是非常誇張地過度集中在首都圈,而且首都圈又暴露在國防線,所以韓國的狀況和我們臺灣是不太一樣的,但是它給我們一個很大的啟示就是說,透過行政服務功能適度地外移,適度地配置,去帶動周邊人口的遷移,然後從事新的都市規劃,提供經濟發展誘因,對韓國來講,利用這種方式進行首都減壓,想必能得到一定程度的解決。我知道在韓國,我聽人家講,也看了一些文獻,還是很多人習慣首都圈,覺得到世宗很不方便,也還是很多怨言,但是我覺得這個方向還是對的。

那對我們臺灣有什麼樣的借鑑呢,我記得當初世宗是盧武鉉大統領的時候規劃的,就是一個有遠見的、有魄力的國家領袖,他對於國家長遠發展的企圖心跟領導能力的問題。國家領袖、總統要敢於登高一呼,站在他的視野當中去聚焦朝野、人民在遷都問題的討論,然後逐漸凝聚成共識。如果缺乏這種具有高度的倡議,很容易就捲入到朝野或是政黨之間的政治角力,或者是不同的地方選出來的國會議員帶進地方政治的拉扯,很容易發生問題。所以應該具有一種國家願景的高度,凝聚國人的共識,才有辦法突破。

韓國給我們臺灣最大的啟示,應該就是國家領導人的遠見、他的意志、他的領導能力,除了這個之外,臺灣其他條件都比之前我們談過的這些國家都要好,錢也不是沒有,土地也有啊,交通也沒有什麼困難,非常方便,未來如果規劃得好,我相信很多人也願意離開臺北,那邊還有更多的更好的新的生活空間,可以看到更湛藍寬敞的天空,還有鄉野的山光水色。我覺得這個議題在臺灣應該沒有什麼太大阻力,所以我覺得反而就是萬般皆備,就欠東風,就是這個議題是不是能夠讓我們的政府、國家的領袖有所認識,願意來展開這方面的規劃和推動。因為這需要時間,就算是以現任的政府、以我們現在的總統來說,你說要在她任滿之前看到整個規劃完成,機會可能都不是那麼大,所以這應該是一個歷史性的事業啦,不需要去著眼於當下執政的政治計算,而可以在臺灣的歷史上留下千古的功勳。我覺得從這個角度來思考,去鼓舞具有遠見的政治人物,在這個地方樹立個人在臺灣的歷史地位,除此之外,也能透過他的政治力量的推動,讓臺灣一個完整的現代化國家規模,能夠在這樣的安排之下豎立起來,使我們臺灣有更加進步的發展。

超越政爭,號召群倫

黃:你覺得臺灣目前有像盧武鉉那樣的人物出現嗎?

曾:我覺得這個應該有很多人願意去做,只是他缺乏適當的倡議,然後可以捲動輿論,鼓吹民意。這個議題其實談的人很多啊,像林佳龍,或者是游錫堃啊,都談論過這個問題啊,我是覺得不乏這樣的有遠見的人,但是很容易因為國內政治競爭的因素,變得人去政息,所以我覺得這個事情真的需要一個更高的政治位置去推動,像游錫堃現在是國會議長立法院長,或者是像總統,他們都有面臨輿論的抗壓力,都非常適合站在這個高度,去聚集朝野黨派、公民團體,以及關心這個議題的專家學者,還有地方政府、地方領袖,大家集思廣益來探討這個問題,這才有可能,你如果把這個議題捲入到一個政治人物的競選政見,那這個問題的嚴肅性,跟它的一個高度,就很容易被淹沒掉。過去這個議題沒有辦法去發酵,正因為它被捲入到跟特定政治人物的政治生命結合在一起。當然我覺得有遠見的政治人物,應當投入這個議題,他將可以有很大的發展空間。這個議題要能夠成為全國大家支持的議題,一定要升高到有來自中央政府、國會、總統這個層次的倡議,唯有如此,才有足夠的政治聲望足以號召群倫。

黃:好,今天非常謝曾教授接受我的訪談,非常感謝您的意見,我們這個訪談就到這邊告一個段落,謝謝您。

民國110年6月18日8時半

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