作者:Henry R. Nau,2021年8月31日,

译者:Calvin Yu

原文:Why Nation-Building Is Inevitable

(作者简介:Henry R. Nau是美国乔治华盛顿大学的荣退教授,他曾在里根总统的安全团队里任职,著有Conservative Internationalism , Princeton  Press, 2015.)

许多人从阿富汗的崩溃中得出的教训是不再强调国族建构(Nation-building)。但你不能忽视国族建构,因为对美国的军事威胁来自两个方面之一—不稳定或失败的国家和激进的极权社会。今天没有民主国家威胁到美国。这一事实本身就表明,国内政权的类型在美国国家利益的考量中非常重要。

进入或撤出阿富汗并没有结束这种威胁。如果我们在9/11之后没有进行干预,阿富汗境内基地组织猖獗的塔利班政府会再次袭击美国或其盟友。现在我们要撤离了,伊斯兰国在阿富汗的分支—伊斯兰国呼罗珊分支(简称ISIS-K)和其他恐怖组织会继续筹划实施。

那么,我们是否应该无限期地留在阿富汗和伊拉克这样的地方?答案取决于与美国在世界其他地区的利益相比,其代价是否值得。我们不能在所有可能威胁到我们利益的不稳定国家或专制国家进行干预。我们以为我们可以继续驻在阿富汗和伊拉克,但随着主要的专制政权在俄罗斯和中国出现,这种做法会分散我们对欧洲和亚洲的民主国家所面临的严重威胁的注意力。

为了使我们的战略与我们的资源和政治意愿相匹配,我们需要确定优先事项。我们在冷战时期就是这样做的。最大的威胁来自于欧亚的苏联,我们在国外驻军以应对这种威胁,并在这些地区的自由疆界上培育威胁较小、更民主的社会。在这种情况下,国族建构的效果超出了所有人的预期,但这并非没有风险和代价。当我们忽略了优先意识,在越南等次战略要地寻求国族建构时,我们便迷失了方向。

冷战结束后,恐怖主义成为首要威胁。自由化的俄罗斯和全球化的中国最初并没有被视为主要的专制主义对手。激进的伊斯兰教和伊斯兰哈里发构成了新的全球意识形态挑战,就像冷战时期的马克思主义和共产主义那样。然而,激进的伊斯兰组织构成的威胁从未像冷战时期的威胁那样致命。虽然ISIS在2013年迅速建立了哈里发政权,但它也同样迅速失去了这个政权。持续存在的恐怖主义威胁既不是新的意识形态冷战,也不是对美国或其盟友的生存性军事威胁。

然而,9/11之后,出于恐惧和自大,美国放大了恐怖主义威胁。不仅对阿富汗的塔利班进行了有力的报复,而且还入侵了伊拉克。这两次入侵都取得了显著的成功。但随后应该发生什么?你猜对了:国族建构。新政府必须到位,并建立一个稳定的公民社会。

当不稳定局势持续存在时,美国提高了军事赌注。乔治-W-布什总统下令在伊拉克进行第二次增兵,巴拉克-奥巴马总统随后在阿富汗进行了类似的增兵。

2011年,奥巴马政府击毙了基地组织领导人奥萨马-本-拉登,为911事件报了仇。那该是宣布胜利和回家的时候了吗?奥巴马是这样认为的,美国军队全部撤离了伊拉克,也在阿富汗进行了缩编。但又发生了什么呢?不稳定催生了新的威胁。ISIS在伊拉克复出,塔利班、基地组织和ISIS-K在阿富汗持续活动。

从伊拉克撤军并不意味着国族建构的终止。从阿富汗撤军也同样。为了遏制恐怖主义,最低限度的国族建构仍然是必要的。但遏制这些国家的恐怖主义不再像应对俄罗斯和中国这些新的专制大国那样重要。诚然,这些大国加剧了中东(俄罗斯对伊朗和叙利亚的支持)和中亚(中国在巴基斯坦和塔吉克斯坦的野心)的恐怖主义威胁,但它们在欧洲(乌克兰和波罗的海国家)和亚洲(香港、台湾和朝鲜半岛)的主要自由疆界引发了更严重的问题。

我们可以从这一经验中吸取什么教训?

首先,承认此类威胁不可避免地与国内政权的性质关联在一起。这不是一个传播民主的意识形态问题;而是一个管理和逐步改革反复无常的专制政权的现实问题,这些政权对美国和盟国的安全造成了重大威胁。想象一下,如果在二战后,美国放弃支持欧洲和亚洲那些受到反复无常且险恶无比的专制政权威胁的国家,今天的世界会是什么样子。

第二,采取开阔的战略眼光,并确定优先事项。没有哪个国家强大到可以同时遏制各地的威胁。美国今天的主导地位远不如1945年或1991年。但整个自由世界的主导地位要强得多。在这个基础上需要再接再厉。期望盟友不仅要做得更多,而且要引领更多。9/11之后最大的失误可能是拒绝了欧洲提出的援引北约条约第五条的提议。

在欧洲和亚洲自由国家的疆界,捍卫稳定的(韩国)和挣扎中的(乌克兰)民主国家,认识到这些国家如果失去自由政府,将对美国和盟国的国家安全造成比在伊拉克或阿富汗失去自由政府更大的破坏性打击。俄罗斯和中国对乌克兰和香港的干预令人警惕。要通过军事(向乌克兰提供杀伤性武器)和政治(代表香港的民主倡导者进行不懈的公共外交)手段来抵御这些威胁。同时要倚重于欧洲和亚洲盟友的经济支持,进行适度的国族建构。

在阿富汗、伊拉克、叙利亚、索马里、也门等次战略要地,遏制恐怖主义,但尽量减少国族建构。如果我们在2002-03年推翻塔利班政府后减少在阿富汗的存在,我们就会留下一个地方政府,这个政府至少在一段时间内比本月11天内崩溃的政府更有能力稳定国家。而且,我们会处于一个更有利的位置,如果有必要,以后可以再进入阿富汗,而不会耗尽有限的资源和国内政治意愿。在未来,在这些不稳定的国家保留小型情报部队,或许可以由欧洲领导(如法国在北非的领导)。留意恐怖分子的死灰复燃,但只有在当地政府即将被攻陷的情况下,才用大型地面部队进行干预,一旦政府得到安全保障,就迅速撤离。是的,这是个不完美的策略。但我们在阿富汗和伊拉克的做法正好相反,没有在当地留下任何部队,眼看着ISIS在伊拉克和叙利亚肆虐,以及塔利班对阿富汗政府的颠覆,而无法进行干预。这会给我们带来了什么?

最后,接受我们的政治体系的混乱和虚伪。让相互指责的游戏继续下去。对于谁失去了阿富汗,以及为什么我们不应该再进行国族建构,将会有党派的和琐碎的争论。但是,不要只见树木,而不见森林。要明白,国家利益需要考虑到两个变量—对方实体有多少实力,以及其国内政治领导层的性质如何。这两者是紧密联系在一起的。像日本这样强大的意识形态盟友对美国不构成威胁;而像ISIS这样弱小的意识形态对手则可能。像中国这样强大的意识形态对手更需要我们重点关注。

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