副标题:激进的伊斯兰主义从未成为二十年前袭击事件后我们所担心的那种致命威胁

作者:弗朗西斯-福山 (Francis Fukuyama),2021年9月11日

译自:American Purpose

原文:https://www.americanpurpose.com/articles/9-11s-long-shadow/

译者:Calvin Yu

弗朗西斯-福山:《美国目的》杂志编委会主席,斯坦福大学弗里曼-斯波格利国际研究学院的奥利维尔-诺梅里尼高级研究员和福特-多尔西国际政策硕士项目主任。

9月11日的恐怖袭击对全球政治产生了巨大的影响,但并不是像许多人预想的那样。事实证明,激进的伊斯兰主义并没有成为其支持者期望的、西方人担心的一种改变世界的政治运动。袭击事件最重要的后果是刺激了美国的大规模过度反应,从而引发了对两个国家的入侵、长期的反叛乱战争,并最终导致美国在世界范围内的失利和地位削弱。最近几天展现在世界面前的喀布尔机场的混乱场面就是这种削弱的体现。

在袭击发生后的几个月里,美国全力应对这个被国际事务专家认为是全新的问题。乌萨马-本-拉丹的 “基地 “组织似乎致力于杀害美国人。与早期的巴勒斯坦或爱尔兰共和军恐怖分子不同,该组织没有提出具体诉求;如果它能杀死30万或300万,而不是实际死亡的近3000人,它似乎很乐意这样做。如果本-拉登能够得到一枚脏弹或核武器,那么严重程度就会突然增加几个数量级,并使美国的极端反应更加合理化。本-拉登似乎成为与西方基本价值观相悖的伊斯兰极端主义全球运动的先锋。

现在回想起来,这些担心被严重夸大了。事实证明,恐怖分子很难掌握大规模杀伤性武器;恐怖分子继续用炸弹、枪支、刀具和车辆进行血腥袭击,但二十年来,一旦他们欲袭击的目标学会如何更好地保护自己,他们就无法取得任何惊人的成果。对他们而言更大的问题是,激进的伊斯兰主义从来没有作为一个大规模的政治运动而盛行。它在索马里、肯尼亚北部、阿富汗、马里、尼日利亚北部和类似的地方继续其破坏性行为,但这些地方是世界上最贫穷、最弱小的地区。只有极少数的非穆斯林皈依该事业,而且几乎每个穆斯林占多数的国家都试图置它于控制之下。

当年的共产主义在发达国家受过教育的人群中具有广泛的吸引力,民粹民族主义在美国等成熟的民主国家生根发芽。与这些运动相比,激进的伊斯兰主义很难成为一股对全球秩序造成颠覆性威胁的意识形态浪潮。

打破平衡的反而是美国对9.11事件的回应,特别是对伊拉克的入侵。后者是一场预防性的战争,其前提是对萨达姆-侯赛因会发展核武器并将其交给恐怖分子的错误担忧。事实证明,这种威胁并不存在,小布什政府大大低估了同时占领两个穆斯林占多数的国家的成本和难度。

从这些长期占领中吸取的许多教训与构建可持续政治体系的困难有关,而“构建”被认为是防止恐怖主义威胁重新出现的必要条件。有三个可能的目标:第一,建立一个能够对国家领土行使合法权力垄断的国家;第二,建立一个有能力在客观基础上提供基本服务的现代国家;第三,使这个国家以民主的方式对其公民负责。

从现实来看,民主建设的目标是三者中最容易实现的。阿富汗和伊拉克都举行了选举或 “类似选举的活动”,在真正的政治竞争基础上选出政治领导人。这些选举充斥着腐败和欺诈,但其结果还是大致反映了各国人民的意愿。

但前两个目标中的任何一个都更难实现。建立一个治理能力强、腐败程度低的现代国家–我在其他地方称之为 “到达丹麦”(getting to Denmark)—被证明完全超出了美国及其盟友的能力。世界上每一个致力于国际发展的组织在推行其 “善治和反腐 “计划时,都会想到类似丹麦的例子。但是,真实的丹麦花了大约八百年的时间才发展到现在的地步,我们不应该期望世界上最贫穷和最混乱的地方在很短时间内就能出现类似的成果。

这就留下了一个更温和的目标,即建立一个最低限度的“父权政权”(patrimonial state),通过向该国的利益相关者分配资助和资源而生存,在阿富汗和伊拉克的情况下,这些利益相关者都是由种族和教派界定的各种身份群体。这就是一些观察家所称的 “寻租联盟”(rent-seeking coalition),尽管如此,它仍然有助于限制暴力。这一目标在伊拉克比在阿富汗更容易实现。虽然现代伊拉克是由三个不同的奥斯曼帝国省份拼凑而成,但伊拉克拥有比阿富汗更悠久的中央集权历史。巴格达现任政府对库尔德省份几乎没有行使任何主权,但其社会基础已从萨达姆-侯赛因时期的逊尼派少数群体转变为现在的什叶派多数群体,从而能更好地反映该国的人口状况。

阿富汗国家建构(state-building)的根本问题归根结底是地理和气候的问题。美索不达米亚是世界上最早的国家之一的所在地,并且在其大部分历史上都被某种形式的国家政权所控制。该地区以肥沃的冲积谷地为中心,其平坦的地形有利于军事力量的移动,库尔德斯坦则是个例外。相比之下,阿富汗在其漫长的历史中从未接纳过一个强大的中央集权国家,因为它(a)多山,(b)四面八方都受到强大实体和势力的影响,这些实体和势力将其作为通往其他地方的入侵路线。从德里(Dehli)统治印度数个世纪的莫卧儿政权(Mughal regime)源自阿富汗,但发现印度北部是一个更适合建立国家的地方。尽管有电信和直升机等先进技术,无论是苏联人还是美国人最终都无法克服阿富汗的地理环境带来的巨大挑战。

然而,阿富汗国家建构的失败不仅仅是因为地理问题。尽管进行了选举,美国在喀布尔建立的政府却从未获得它所需要的合法性。如果它以一种透明的方式在该国各身份群体之间分配资源,那可能会成功,但很多资源都进入了个别政客的口袋,然后将资金转移到多哈或迪拜的银行账户。对国族建构(nation-building)项目的投资很少,其实,一套共享的叙事和符号体系可能会给公民带来一种共同的身份认同感。

美国在阿富汗的失败并不是未能在那里建立西方式的自由民主。其根源问题是在更基本的方面,即未能建立一个最低程度的国家,它至少在该国的城市化地区能行使某种程度的权力。

在伊拉克,美国的基本错误是率先入侵该国,解散了伊拉克的军队,并被一个巨大的国家建构的挑战所拖累。拜登总统8月31日的讲话表明,美国已经吸取了这一教训,短期内不会在世界其他地方开展类似的国家建构项目。

问题是,为什么美国政府一开始就犯了这些错误。一个简单的答案是自负。9.11的袭击发生在美国全球霸权的高峰期,这个时期从柏林墙倒塌开始,一直持续到2008年的金融危机。乔治-W-布什政府的官员吹嘘说,他们将继续推翻德黑兰和大马士革的政权,并以美国的形象重塑整个地区。由于阿富汗或伊拉克背后没有强大的力量支持,他们可以自由地沉浸在这些危险的幻想中。美国在2001年推翻塔利班政权的早期成功制造了一种错觉,即在整个地区都可以这样做。

然而,还有一个更微妙的错误来源。布什政府中的大多数共和党官员,如康多莉扎-赖斯(Condoleezza Rice)和保罗-沃尔福威茨 (Paul Wolfowitz),上一次是在冷战结束后的老布什政府中任职。他们见证了前苏联和东欧一连串共产主义政权的崩溃,这些事件是在美国或北约都没有染指的情况下发生的。在柏林、布拉格等地,欢呼雀跃的民众欢呼他们的解放,而继任的民主政权并没有陷入无政府状态或冲突,前南斯拉夫除外。主持阿富汗和伊拉克入侵行动的官员在考虑干预后可能发生的情况时,很可能想到了东欧。但是,他们应该更密切地关注南斯拉夫,以及在被零和身份政治撕裂的国家里,如中东,独裁统治结束后所出现的血腥混乱。

东欧经验表明,如果从阿富汗的失败中得出这样一个教训,即通过外国促进国家建构的努力总是会失败的,那这个教训或许是错误的。尽管最近在匈牙利和波兰出现了倒退,欧洲为使其新成员国的机构现代化所做的努力还是取得了一定的成功。但底线仍然是:建构一个国家,特别是一个现代的、非个人化的国家,是一个极其困难的工程,只在世界少数国家发生过。这是一个首先需要由社会中的精英来承担的工程;外国人可以通过资源和建议来帮助,但最终不会起到决定性作用。如果成功的国家建构是如此难以实现,那么美国的外交政策必须在如何干预以及在国外使用其权力方面更加谨慎

美国对9.11袭击事件反应过度的长期后果是可怕的。美国为了保护自己免受一种相对较轻的威胁,付出了成千上万的生命和数万亿美元的代价。以推广民主为理由试图将入侵伊拉克正当化的努力,玷污了世界各地许多人眼中的民主理念。美国的注意力被从俄罗斯和中国等大国不断上升的威胁以及不断堆积的国内问题中分散开来。这些磨人的中东战争并不是美国或国外民粹主义的主要驱动因素,但它们是精英造成的众多失败之一,导致人们认为执政阶层并不在意普通美国人的感受。随之而来的美国在海外影响力的削弱,最终成为二十年前袭击事件的最大遗产

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