聂日明：解决财政危机出路何在？

　　2012年下半年中国经济衰退的趋势已经成定局，二季度GDP同比增长仅有7.6%，低于一季度的8.1%，是全球金融危机以来最低增速。8月中旬的数据显示，7月份工业增加值同比增长9.2%，低于6月份的9.5%，为2009年5月以来的最低增速。

　　经济衰退的威力还未彰显，中国财政部门已经感受到财政减收的压力。七月末财政部召开的年中会中，财政部长谢旭人明确指出，“事实就是很严峻，有些省市已的确面临完不成预算（收入）的问题”，“狠抓增收节支成为财政部门下半年的要务”、“大力支持税务、海关部门依法加强税收征管，应收尽收”。各级政府部门加大征税、收费、罚款力度的新闻不绝如缕。沈阳市更以运动式罚款为创收手段，致使全市出现大面积商户关门避检。此举在社会舆论的指责下停止以后，交警开始出动，起早贪黑贴罚单，广东、湖北等地也多有此举。

　　经济衰退时期，企业营收下跌、利润睛转阴，此时加大征税力度，对企业来说无疑是雪上加霜，宏观上也会强化经济衰退。为此，财税两部门“一把手”谢旭人和肖捷从6月份开始，就多次强调不得收“过头税”，同时防止出现虚增非税收入等情况。希望以此遏制各级财税部门为完成预算收入指标过度征税的冲动。但这又是一个两难，如果真的遏制住这种冲动的话，各级政府很有可能会陷入财政危机。

　　“完成预算收入”乍听起来很有道理，是财政部认真执行年度预算的行为，但细究起来却很荒唐。居民与企业是依法纳税，应缴尽缴，数额多寡取决于经济形势的好坏。经济形势不好，税收自然下滑。此时要完成所谓的“预算”收入，就只能提高实际税负或预征税款，也就是所谓的“过头税”。

　　然而，遍寻税收法定的国家，鲜见预算收入的提法，财税收入源自依法征缴，新开税种、强制收费必经议会审批，因此只能预测财政收入，而无法事先计划征缴规模、增幅。尤其在中国“以收定支”的财政体制下，能征来多少税直接决定着政府部门能花多少钱。对于财政部来说，完成财政收入甚至超收就显得尤为重要。

　　重收不重支的工作思路，产生了许多令人震惊的现象。由于近几年财政超收规模巨大，财政部不得不在年中就开始要求各政府部门突击花钱，2011年11、12两月的财政待支规模就达到惊人的3.5万亿元！混乱的支出局面，也赋予了财政部门巨大的权力，让谁花钱？给多少？什么时候给？以什么方式给？都成为财政部门谋利的方式。如此权力，其它政府部门自是噤若寒蝉，生怕经费被卡，这也是在涉及资金与预算方面，鲜能听到其它政府部门异议声音的原因。政府部门尚且如此，更不用说企业了。六月中旬，广东财政厅副厅长危金峰案发，正是祸起补贴企业的专项资金，财政官员和企业合作，利用拨款权力，腾挪资金获利。

　　更恶劣的是，对财政部门的过度赋权的结果之一，就是使得各级政府的财政状况直接影响整体的宏观税负。在中国，以流转税、从价税为主的税制结构中，税收总额对物价水平、经济周期高度敏感，也呈现周期性波动。在以收定支的财政原则下，财政收入飞速增长意味着支出规模随之扩张。但危机随之而来，在财政收入增速放缓甚至负增长时，支出规模并不会相应调整。这时财税部门将不得不以支定收，加大征缴力度或者收费、罚款，或以调控或节能为名新增税种，这是近期开征房产税、环境税的主要背景。

　　增长周期的“以收定支”与衰退周期的“以支定收”交替爬行，是近二十年公务员不断扩容和宏观税负不断升高的首要原因。为何？因为中国从来都没有“以收定支”和“以支定收”，没有外部约束的财政纪律，收入支出的确立原则双双被击穿，收支成为一盘棋，都是财政部在自说自话。在这种情况下，沈阳公权力部门以罚款为名，公然抢钱也就不难理解。

　　“公共选择理论之父”布坎南曾指出，“如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入。”事实上，在经济总量排名靠前的绝大多数国家，决定财政收入与支出规模都不是财政部的职责，而是议会的权力，即立法机关。税收由议会立法，纳税人依法纳税；预算权（一般意义上，预算只是预算支出）也归立法机关，政府及财政部根据经法定程序产生的预算安排财政支出。

　　而且两者之间有着严格的逻辑关系，即支出决定收入，所谓的“预算收入”（征税）及其增减，由议会决定，往往取决于政府要花多少钱？那议会如何决定政府要花多少钱？这取决于纳税人要求政府做什么事情？即政府事权的界定。可以说，整个财税体制的核心就是对政府事权的界定。这也是为什么征税权和预算权要同时归立法机关的原因。也正是因为立法机关通过界定政府的事权，约束住了政府攫取纳税人财富之手，测算预算支出的规模，据此增减税种，以支定收，这就是现代预算国家的概念。

　　从这个视角来看，当前的财政危机正是全能而不受约束的财政体制的结果，不斩断财政部贯穿从收入到支出的全能之手，财政超收与财政危机仍将交替进行，并且随着经济周期的波动越来越大。这是当下的社会舆情与政府公信力所无法承受的。

　　因此，要化解财政危机，不能简单的提高税负，而需要从通盘的财政体制改革入手，厘清财政收入与支出的决定机制，以界定政府事权为核心，理顺政府与纳税人的关系。只是如此，即使提高税负，也是纳税人对政府扩大事权的要求。

　　既然征税由法律决定，支出由议会批准，那财政部的职责为何？除了执行预算和国库管理以外，管理财政收入与支出的差额部分——财政盈余和赤字——就是财政部的职能。财政部根据中长期预算规划，根据宏观经济周期，进行筹资活动——用盈余冲销赤字或者发行公债、扩大赤字，充当的是国家财务总监（CFO）的职责，切切实实的是长周期宏观调控的主力军。然而，时至今日，现收收付、基数管理等还是中国财政部的主要管理手段，离国际上已成主流的权责发生制、责任政府等管理思路还很遥远。如何转变职能，从收税官转型为国家财务总监，是中国财政部未来面临的重大挑战。

（注：本文为《陆家嘴评论》2012年8月号社论，《陆家嘴评论》为上海金融与法律研究院下属的连续性报告，主编聂日明。本文编辑刘波。）

转载自英国《金融时报》集团《FT中文网》
2012年8月24日