此文为:君慈仁、索朗多吉合著《鎖住西藏人民的枷鎖——論簽訂所謂《十七條的協議》的前因後果》推薦序

作者曾建元:

國立臺灣大學國家發展研究所法學博士

國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授

臺灣、西藏和香港都受到中華人民共和國性質和程度不等的壓迫,由國際條約和憲法性法律保證的五十年香港高度自治和自由,竟然不保,中華人民共和國輕賤政治承諾和條約責任的態度,著實令人不可思議,但早在六十年前,對待異議者和少數族群的這些荒誕行徑就已經以更原始和粗暴的方式發生了,當時西藏和中華人民共和國之間還存在著雙邊的和平協議。中華人民共和國近年霸權崛起後,對臺灣憲政民主的發展更視如是對中華人民共和國的威脅,感到如芒刺在背。臺灣內部總持續著與對岸進行和談乃至簽訂和平協議的聲音,我個人對此並無成見,甚至樂觀其成,但面對一個歷史上誠信紀錄不佳的專制國家,保有對其一定的制裁實力,恐怕才能確保其對雙邊協議的履約責任。

君慈仁、索朗多吉的大著《鎖住西藏人民的枷鎖——論簽訂所謂《十七條的協議》的前因後果》此際在臺灣出版,不啻如當頭棒喝、振聾啟饋,提醒我們要對專制國家的輕諾寡信提高警覺,而透過這些史實的分析,我們或許也從中找到一些經驗與智慧,知道面對對岸應該有的準備。

感謝索朗多吉先生邀序,我也就不惴譾陋,談談我觀察中華人民共和國對港和對藏條約實踐的一些心得。

近在眼前,國際條約頓成歷史文件

一個國家兩種制度,是1982年《中華人民共和國憲法》第31條以特別行政區安排未來臺灣政治地位的指導原則,1982年11月中華人民共和國憲法修改委員會副主任委員彭真在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所做《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》中,即引伸人大常委會委員長葉劍英1981年9月向新華通訊社發表之〈實現祖國和平統一方針〉談話指出:「實現和平統一後,臺灣可作為特別行政區,享有高度的自治權。這種自治權,包括臺灣現行社會、經濟制度不變,生活方式不變,同國外的經濟、文化關係不變等等。考慮到這種情況的需要,才有憲法第31條的規定」。可見一國兩制原本就是為臺灣而設計的,只是後來出現了香港和澳門回歸的情形,就先行運用在港、澳兩地,用以垂範臺灣,其用意在於向臺灣人民證明中華人民共和國有誠意也有能力實現一國兩制下特別行政區的高度自治。

所以香港或澳門的高度自治如何運作,其原始模型就是臺灣,當然未必是民主化後的臺灣,1982年時的臺灣,還在中國國民黨一黨黨國威權體制的戒嚴統治之下,這是接近於當前中華人民共和國政治的。當香港人民依《香港特別行政區基本法》的規定有意於2007年改變行政長官和立法會議員的選舉方式時,中國共產黨掌控的全國人大常委會便不斷通過法律解釋阻止其實現,2019年6月又以迅雷不及掩耳之速通過《香港特別行政區基本法維護國家安全法》,連《香港特別行政區基本法》第23條關於香港國安立法須經香港立法會白紙黑字的規定都棄之不顧,改也不改,當英國現任首相時任外交及國協事務大臣鮑里斯.強森(Boris Johnson)於2017年6月29日稱1984年《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》第5條所承諾於香港人民的「人身、言論、出版、集會、結社、旅行、遷徙、通信、罷工、選擇職業和學術研究以及宗教信仰等各項權利和自由」能獲得保障才是一國兩制的前途時,中華人民共和國外交部發言人陸慷竟稱:「香港是中國的特別行政區,香港事務屬於中國內政。《中英聯合聲明》就中方恢復對香港行使主權和過渡期有關安排作了清晰劃分。現在香港已經回歸祖國懷抱20年,《中英聯合聲明》作為一個歷史文件,不具有任何現實意義,對中國中央政府對香港特區的管理也不具備任何約束力。英方對回歸後的香港沒有任何權利。」英國外交及國協事務部乃進一步反駁道,《中英聯合聲明》是在聯合國登記備案的國際條約,從未經過廢約的程序,甚麼時候成了歷史文件?

藏中協議是城下之盟

把有效的國際條約或雙邊協議任意賴皮擺爛,《中英聯合聲明》並不是空前絕後的個案,2003年西藏噶登頗章王朝法王第十四世達賴喇嘛丹增嘉措曾經公開主張在西藏也實施一國兩制,結果中華人民共和國窮打烏賊戰術,直推說香港、澳門都是殖民地主權移交,西藏自元朝後屬於中國云云,性質不同。其實說穿了,就是西藏在中華人民共和國佔領統治下,亡國之人有甚麼本錢可以討價還價的?現在達賴喇嘛目睹香港的下場,大概會覺得當年主張一國兩制,與虎謀皮,真是好傻好天真。

中華人民共和國宣稱在西藏實施的是民族區域自治,藏人行政中央的中間道路政策,基本上可以接受這一架構,但要求名副其實的高度自治,而直指現在由漢人的黨國體制控制的西藏自治區是傀儡政權。民族區域自治的制度設計乃繼受自蘇維埃社會主義共和國聯盟,是斯大林(Joseph Vissarionovich Stalin)在列寧(Vladimir Ilyich Lenin)1914年〈論民族自決權〉的理論基礎上,針對蘇聯的民族問題所提出的具體方案,也就是在承認民族自決權的同時,以民族區域自治形式,使民族願意留在國家內,而通過「民族團結」來實現國家統一。但正如同蘇聯一般,共產主義黨國體制以民主集中制黨紀控制黨員,以黨領政,使憲政架構頓成海市蜃樓,這不勞達賴喇嘛的法眼,任誰也看得出其間的蹊蹺。然西藏在中華人民共和國建國之初,倒確實有過一段相對高度自治的階段,而曾經是由1951年《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議》十七條所保證的。

1950年10月,因韓戰爆發而不得不中止武力解放臺灣計畫的中華人民共和國,將中國人民解放軍掉頭轉向青康藏高原,劉伯承第二野戰軍張國華第十八軍四萬大軍發動昌都戰役,西藏康區昌都總管阿沛.阿旺晉美戰敗投降,他為西藏噶廈政府任命為首席代表,被護送至北京,與中華人民共和國談判和平協議。這是一個典型的城下之盟,中方談判代表政務院秘書長李維漢告訴阿沛.阿旺晉美,中華人民共和國將在西藏設立軍政委員會,如果藏方不答應中方關於和平解放西藏的十條內容,北京一通電報,隨時可以武力解放西藏。阿沛.阿旺晉美為了避免西藏生靈塗炭,決定一肩擔下千古罵名,同意中方提出的內容,當中第2條規定:「西藏地方政府積極協助人民解放軍進入西藏,鞏固國防」,就是意圖掩飾中華人民共和國武裝侵略西藏罪行而欲蓋彌彰的一個鐵證,被侵略者積極協助侵略者入侵,在邏輯和人性上完全不合理。1951年5月23日《十七條協議》最後簽字的時候,阿沛.阿旺晉美拒絕使用昌都總管官印,所有談判人員均未帶私章,由中方代刻,出現了印章名字刻錯的嚴重瑕疵。這是阿沛.阿旺晉美的伏筆,直接在文本上保留了這一份協議是在非完全自由意志下簽訂的證據。《十七條協議》第17條規定:「本協議於簽字蓋章後立即生效」,更是城下之盟的直接證據,因為阿沛.阿旺晉美當時和避難於藏印邊境卓木的達賴喇嘛和西藏噶廈政府完全斷絕音訊,中華人民共和國司馬昭之心人盡皆知,就是要刻意逼迫西藏噶廈政府接受談判後的既成事實,所以《十七條協議》根本就沒有送交西藏國民大會批准的程序規定。

不過《十七條協議》的內容,並非一無可取,它是根據中國共產黨中央西南局(第一書記鄧小平)的研究起草的,而揭櫫了依照《中國人民政治協商會議共同綱領》實施民族區域自治的主旨,當時中華人民共和國建國未久,實施的是中國共產黨領導的多黨協商民主,政權內部充滿民主氣象,所以並沒有緊扼住西藏噶廈政府的咽喉,剛剛親政的達賴喇嘛除了屬於外交和國防大權不得不移轉給中華人民共和國,其他基於民族區域自治的對內地位和權力均未改變,如第4條即明訂「對於西藏的現行政治制度,中央不予變更。達賴喇嘛的固有地位及職權,中央亦不予變更。各級官員照常供職」,第5條規定:「班禪額爾德尼的固有地位及職權,應予維持」,第7條規定:「實行《中國人民政治協商會議共同綱領》規定的宗教信仰自由的政策,尊重西藏人民的宗教信仰和風俗習慣,保護喇嘛寺廟。寺廟的收入,中央不予變更。」中華人民共和國在《中英聯合聲明》和《香港基本法》中對香港尚承諾有其期限的「五十年不變」,對西藏的承諾則是沒有時間條件的「不予變更」。西藏噶廈政府也清楚意識到,雪域冰封的大門已經被撞開了,它必須展開政治制度和社會經濟文化等各方面的全方位現代化改革,更要面對中華人民共和國這一社會主義國家所謂社會主義社會改造、農業合作化和民主改革的挑戰。《十七條協議》第11條即規定:「有關西藏的各項改革事宜,中央不加強迫。西藏地方政府應自動進行改革,人民提出改革要求時,得採取與西藏領導人員協商的方法解決之。」達賴喇嘛原本擬定了一個大規模的民族改革計畫,因中華人民共和國有意見,而改為在1953年成立由西藏人民代表和官員50至60人組成的改革委員會,由達賴喇嘛親自主持,十八項改革方案,主要針對西藏的社會制度,真正做到的有三項,一是免除人民積欠貴族和寺院的債務;二是廢除人民無償的差役,運輸勞務支給報酬;三則是建立官員的薪俸制度。改革方案中原本還有收回貴族與寺院土地分配予人民,但這一計畫遭到中華人民共和國阻止,他們聲稱可由他們來做。

違約與廢約

《十七條協議》第15條規定,為保證該協議之執行,「中央人民政府在西藏設立軍政委員會和軍區司令部」,西藏軍區由佔領軍張國華第十八軍改制而在1952年成立,軍政委員會形式上是中央人民政府派駐西藏的機構,實質上就是西藏的太上政府,但因《十七條協議》執行狀況尚稱良好,軍政委員會的成立也就未見其急迫性,1954年9月達賴喇嘛和班禪喇嘛第十世確吉堅贊連袂出席第一屆全國人大,達賴喇嘛當選常委會副委員長,當屆人大通過1954年《中華人民共和國憲法》,1955年3月,中華人民共和國國務院會議乃就國家主席毛澤東的指示,決定依照該國憲法在西藏設立自治區,過渡性質的軍政委員會也就沒有設立的必要,1956年5月,西藏自治區籌備委員會成立,由達賴喇嘛擔任主委,班禪喇嘛為第一副主委,實際權力在第二副主委西藏軍區司令員兼中共西藏工作委員會第一書記張國華手中,西藏噶廈政府各級部門與官員以及班禪堪布會議廳委員會人員通通被納入到西藏自治區籌委會中,實際上西藏自治區籌委會已侵犯了西藏噶廈政府的自治權限以及班禪喇嘛的固有地位與職權,違反了《十七條協議》第4、5條的規定。

中華人民共和國與西藏對於《十七條協議》適用範圍的不同認知,是導致《十七條協議》最終破局的關鍵。西藏噶廈政府是以西藏民族的代表人身份授權阿沛.阿旺晉美等人談判和簽署《十七條協議》的,西藏噶廈政府給阿沛.阿旺晉美的訓令當中,即包括請求中華人民共和國歸還打箭爐(西康省康定縣)以西的西藏領土,當然中華人民共和國並未同意,阿沛.阿旺晉美在談判之前再向中華人民共和國政務院總理周恩來表達,希望將安多和康區全部都統一劃入西藏噶廈政府統轄之下,周恩來口頭表示,現階段只處理和平解放西藏,藏區的統一未來可以在各個藏區互相協商下實現。《十七條協議》簽署後,西藏噶廈政府再向中央人民政府駐西藏代表張經武提出統一西藏的請求,張經武的答覆是:「全部藏族統一問題,要由川、甘、滇、康、青各省藏族人民投票表決,只要他們贊成即可,但目前初獲解放,一切尚未就緒,而且其他藏區解放早,工作進展快,現在還不能談統一」。顯然中華人民共和國當時並未否定西藏的統一,現在的中華人民共和國,則一律把大藏區統一的倡議都扣上分離主義的血滴子。

中華人民共和國建國之後在全國各地展開以民主改革為名的階級鬥爭和分產分田,但對於他們眼中依靠剝削農奴勞動力而維持的所謂西藏地方莊園農奴經濟卻好似視而不見,這是因為《十七條協議》第11條規定「有關西藏的各項改革事宜,中央不加強迫」,然而對於各省藏區,尤其是西康省、四川省和雲南省,則因不視之為西藏的一部分,而仍大刀闊斧、毫不留情地與內地同步展開集體化的運動,1955年12月,四川省涼山地區首先爆發彝族和藏族反抗暴動,此後騷亂不斷,1956年有雪域護教自願軍成軍游擊作戰,同時有大量康巴人逃向衛藏,1958年6月再有四水六崗衛教志願軍成軍。因為西藏實施神權政治,土地多數屬於寺院,所以各省藏區共產黨人政治鬥爭和農業合作化運動所要打倒的剝削階級,竟然指向了寺院和僧侶,這一來,便使得階級鬥爭一下子質變為民族壓迫,中華人民共和國對血腥暴力手段的縱容,更激起藏人的恐懼和憤怒,反抗遂由川、滇藏區爆發,向西藏噶廈政府所統治的衛藏延燒。1959年3月10日,在西藏人民嚴重不信任的情況下,張經武為慶祝達賴喇嘛通過格西佛學博士學位而在西藏軍區司令部的設宴和看戲,被誤認為是要挾持達賴喇嘛到北京,乃遂引爆西藏人民議會組織揭竿而起領導拉薩人民起義,解放軍出動鎮壓,拉薩傳檄全藏,全境震動,終於迫使達賴喇嘛於1959年3月17日在四水六崗衛教志願軍馬隊護駕下離開拉薩經山南出走印度。中華人民共和國國務院總理周恩來於3月28日宣布由西藏自治區籌委會接管西藏政權,實質終止《十七條協議》,達賴喇嘛則在隆子縣宣布成立噶廈流亡政府並發布《告全西藏人民書》,痛陳中華人民共和國對西藏人民背信棄義的違約行徑,6月20日在印度穆蘇瑞(Mussoorie)正式宣告廢除《十七條協議》。

《十七條協議》雖然是在中國人民解放軍的兵鋒下訂定的,達賴喇嘛最後不得不接受,但當事國意思表示的瑕疵,未必會使協議自始當然無效,而只是嗣後得撤銷的事由而已。意思表示瑕疵的修復,需要西藏人民集體表達自由意志的條件成就了才有可能。西藏自治區人民代表大會迄今都還未能經由自由選舉產生人大代表,西藏人大能否反映和代表西藏人民的意志,乃令人存疑,因此吾人唯一能確認的,就是達賴喇嘛和流亡西藏人民議會都明確表示,拒絕接受《十七條協議》。

《十七條協議》合法性和實效性

1928年法國與美國發起在巴黎簽署《關於廢棄戰爭作為國家政策工具的普遍條約》(非戰公約)(General Treaty for Renunciation of War as an Instrument of National Policy),中華民國也是締約國,承諾不再將戰爭作為國家合法的政策工具,不以戰爭手段實現國家目標。中華人民共和國自認為中華民國的國家繼承,自然應受《關於廢棄戰爭作為國家政策工具的普遍條約》的拘束,因此以戰爭手段發動昌都戰役解放西藏之舉,並非正義之戰,蓋當時西藏並未對中華人民共和國挑釁和動武,西藏境內也沒有戰亂,中華人民共和國只是為了直接佔領和統治西藏而出兵西藏,而西藏作為一個對中華人民共和國的主權聲稱有所保留的政治實體或事實主權獨立國家,中華人民共和國調動解放軍進攻西藏的行為,以逼迫西藏簽署《十七條協議》承認主權屬於中華人民共和國,無疑地乃亦構成了侵略,1933年《倫敦侵略定義公約》(Convention for the Definition of Aggression)所規定的侵略行為類型中,規定於第2條第2款者,為「經過或未經過宣戰,使其軍隊進入他國領土」,第3條復規定:「沒有任何政治、軍事、經濟或其他方面的原因,可以作為第2條提到的侵略行徑的藉口或是遁詞」。中華人民共和國用來作為侵略西藏的理由,就是解放西藏農奴社會,問題是西藏社會問題的解決,並不必然需要依賴戰爭之類的暴力手段,政策的規劃制定和執行才是關鍵。我們不否認早期的中國共產黨人中不乏有狂熱的烏托邦主義者,但是以可能大量濫殺無辜的戰爭和國家暴力手段來解救所謂的被壓迫者,無視於可能造成的更大社會損害,根本就是偽善,完全不成理由。1945年10月《聯合國憲章》(Charter of the United Nations)第2條第4款規定:「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力,或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法,侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」中華人民共和國迷信槍桿子出政權,以威脅或武力壓迫西藏的作為,是根本違背《聯合國憲章》和平方法解決國際爭端的精神的,這和其爭端對造西藏甚至臺灣是否是聯合國會員國無關,聯合國和全球社會不會因為西藏或臺灣不是聯合國會員國,便贊同中華人民共和國對這些與其有主權爭議的地方使用武力。

發動戰爭或侵略的中華人民共和國黨國領導人,則無異違反了1950年聯合國國際法委員會《《紐倫堡法庭憲章》及法庭判決所確認的國際法原則》(Principles of International Law Recognized by the Charter of the Nürnberg Tribunal and the Judgment of the Tribunal)原則6第1項第1款規定的危害和平罪:「計劃、準備、發起或進行侵略戰爭或破壞國際條約、協定或承諾的戰爭;參與共同策劃或協從實施上述第1項所述任何一項行為的。」1970年聯合國《關於各國依《聯合國憲章》建立友好關係及合作國際法原則宣言》(Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations)指出:「侵略戰爭構成危害和平之罪行,在國際法上須負責任」。《紐倫堡原則》原則6所規定的國際法犯罪至當代已有2002年生效的《國際刑事法院羅馬規約》(Rome Statute of the International Criminal Court)得加以訴究,而根據該規約第29條規定:「本法院管轄權內的犯罪不適用任何時效。」目前兩岸皆非《國際刑事法院羅馬規約》的締約國,但中華人民共和國則為觀察員。

《十七條協議》是侵略戰爭下的產物,1969年聯合國《維也納條約法公約》(The Vienna Convention on the Law of Treaties)第52條規定:「條約係違反聯合國憲章所含國際法原則以威脅或使用武力而獲締結者無效。」雖然《十七條協議》締結時間遠早於《維也納條約法公約》,但《維也納條約法公約》提供了我們評價《十七條協議》的基礎,一個在武力威脅下非出自自由意志而締結的協議,西藏一方既非出於自願,也和中華人民共和國之間從未有過合意。它之所以能夠維持8年,對西藏而言,形勢完全不操於己,而是中華人民共和國對於協議的選擇性遵守和解釋。中華人民共和國不同意西藏統一交由西藏噶廈政府治理,目的在分而治之,削弱西藏噶廈政府的政治權威,再以西藏軍區和中共黨委對西藏政治發生影響和進行監控。但西藏噶廈政府、藏傳佛教和西藏人民因為有達賴喇嘛這一神格奇魅領袖的護持,而能維持領導地位、民族信心和民族團結,在西藏全面淪陷後,還能在海外延續抵抗的事業,這毋寧是一項奇蹟。

中華人民共和國有自成一格的黨國革命意識形態,對於憲政主義、政治自由、宗教自由、民族區域自治和地方自治這些可能分享或對抗黨國權力的制度設計,自始即不信任或有不同的詮釋,因而一國兩制無論是在最初嘗試的西藏、或因緣際會而實施的香港,都將注定走上絕路。香港反送中運動或是西藏的抗暴,都是結構性衝突的爆發,正好給了中華人民共和國藉口沒收自治,而得以恢復其所熟悉的黨國威權治理模式。就此而言,所謂一國兩制臺灣方案,相較於臺灣事實主權獨立、憲政民主自由和擁有國際支持的現狀,自然也就沒有值得期待的了。

本書藏文原書,係由西藏流亡政府官員君慈仁和索朗多吉於2001年5月完成於達蘭薩拉,由頓珠多傑中文翻譯。索朗多吉畢業自西藏大學藏文系,編寫本書的同時,他也正在我國國立中山大學政治學研究所深造,著有碩士論文《西藏的政治變遷》,而後派駐臺北,長年擔任達賴喇嘛西藏宗教基金會秘書長,活躍於臺灣公民社會,是西藏噶廈政府裡傑出的臺灣通。頓珠多傑則是海外中文網路媒體上的寫手。這本書的中文版雖然遲了二十年才在臺灣問世,卻對於我們對比香港的處境有了及時的參考作用。今年是中國共產黨建黨一百年,守護住臺灣民主和言論自由,讓它成為向全球華人和中文讀者揭露中共暴政的陣地,這正是本書在臺灣出版的意義,眺望晨曦,我想,這也是諸天神佛向我們臺灣人召喚的天命吧。

民國一一○年四月十二日晨五時

臺北晴園
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