中国各级政府之间的竞争和摩擦将使改革议程的实施变得复杂
来源：The Diplomat
作者：Zhuoran Li
译者：乐山
（图片来源：Depositphotos）
随着中共二十届三中全会的闭幕，许多中国问题观察家表示失望。人们曾寄希望于大胆的改革议程，以应对中国当前面临的结构性经济挑战。然而，三中全会决定并没有提出任何大刀阔斧的改革。相反，它强化了习近平现有的政策议程。
一位驻上海的外商代表说，许多外国公司曾希望通过全面的经济改革来增强投资者的信心。结果却令他们失望。
但这一决定本不应该让任何人感到惊讶，因为早在全会召开之前，中共就已经发出了连续性的信号。例如，春季的《政府工作报告》讨论了“改革”与“稳定”之间的关系，得出的结论是稳定必须优先。
此外，就在全会召开前出版的第 13 期《求是》杂志强调，中国将加倍坚持现有方针，如中国共产党的最高领导地位和国家主导的产业政策。它还强调中国深化改革的首要挑战是落实习近平的愿景，表明习近平的愿景被认为是正确的前进道路。
尽管没有发生根本性变化，但一些积极的事态发展可能会产生重大影响。例如，三中全会决定概述了推进中国财政改革的步骤。
一个显著的变化是，通过扩大个人所得税和消费税，中国加强了直接税体制。目前，中国只有2%的人口缴纳所得税，只有15种项目需要缴纳消费税。扩大税基将产生大量收入，并增加政府对直接税的依赖。目标是摆脱当前严重依赖间接税——经常被专家批评为“过时的”——的体制，转向直接税，以提高政府的税收能力。
另一项重大改革侧重于中央和地方政府之间的财政划分。其目的是通过税收增加地方政府收入来解决地方债务问题。该决定指示地方政府将与公共工程、教育和其他项目相关的费用和税收合并为统一的地方税。该决定还授权地方政府制定地方税率并扩大地方税基。修订后的共享税制将向地方政府分配更多税收收入，例如改革后的消费税。此外，中央政府计划增加对地方政府的转移支付，并通过发行长期债券扩大地方的债务与债券的互换。
最后，财政改革旨在减轻地方政府的负担。1994年朱镕基实行税制改革后，地方政府的税收收入不到全国税收收入的一半，但却承担了85%的一般预算支出。
朱镕基的分税制产生了两个重大后果。首先，由于地方政府的任务是提供地方福利服务，如开办医院和学校，地方收入的减少导致了1990年代农村福利事业的崩溃。其次，朱镕基允许地方政府通过土地转让筹集资金，这导致了中国今天大规模的房地产问题。
该决定现在要求将一些地方责任移交给中央政府——这是一项早该实施的政策。此外，中央政府还将取消没有经费保证的任务，这是造成地方财政紧张的一个主要原因。
然而，尽管这些变化在解决中国的迫切需求方面无疑具有积极意义，但真正的挑战在于如何落实这些政策。首先，尽管三中全会呼吁转移税源并增加对地方政府的转移支付，但并未明确指出哪一级地方政府将从中受益。
中国有五级政府：中央、省、市、县、乡。此外，村委会虽然被归类为“自治组织”，但其职能与政府机构类似。因此，“地方政府”一词包括四个不同层级的政府和村委会。决定哪一级政府将获得新的税收和转移支付很可能会引发各级政府之间的激烈竞争。
在现行的转移支付制度下，省级政府截留了大部分中央转移支付资金，留给县乡政府的资金少之又少，而县乡政府承担着最大的社会福利支出负担。中央政府如何将新增税收和转移支付分配给县、乡政府仍是一个重大挑战。省级政府极有可能进行干预，以最大限度地利用自身的财政资源。
扩大地方税基并允许地方政府自行确定税率是增加地方收入的一项战略，这对农村和内陆地区尤为重要。这些地区从当地企业获得的收入较少，可能会寻求直接从当地人口中榨取更多收入。然而，这种方法也有可能引发当地的不稳定，1990 年代的经验就是证明。托马斯·P·伯恩斯坦 （Thomas P. Bernstein）和吕晓波（Xiaobo Lü）在2003年的研究表明，沉重的税收负担加上税收使用方式缺乏透明度和代表性，是导致那一时期农村广泛抗议和暴力事件的两个主要原因。
鉴于地方政府的透明度和代表性在短期内不可能有明显改善，当地民众对地方税收政策表达关切的选择有限，甚至不知道他们的税款是如何使用的。沉重的地方税收负担有可能导致动乱，类似于1990 年代发生的情况。因此，地方政府会发现自己在增加收入和维持社会稳定之间陷入两难境地。
集中责任肯定会减轻地方负担。此外，建立全国性的福利体系可以使全国的福利更加公平，因为目前的福利不平等源于不同地方之间财政权力的不平等。然而，正如安德鲁·默萨 （Andrew Mertha）对中国“软中央集权”（soft centralization）的研究中所强调的，将政府机构从地方管理转变为自上而下的管理，会造成地方政府与行政机构之间的紧张关系。
由于地方政府不将中央政府的行政部门视为其自身结构的一部分，因此它们不太可能支持这些机构。这种“条与块”（tiao vs kuai）的冲突会降低行政机构的效率，加剧“讨价还价”，因为地方政府可能拒绝有效合作与沟通。
取消没有经费保障的任务会减轻地方政府的财政负担。然而，这很可能会增加地方官员的负担。当地方政府从上级政府获得资金时，他们会不断面临展示成果的压力，因为上级政府希望他们的钱物有所值。这种巨大的业绩压力可能导致形式主义和信息编造。
例如，湖南省一位干部透露，他所在的地区获得了省政府的资金，用于展示网格管理的技术进步。他被要求走访网格内的所有住户，并将他们的信息输入一个新的管理应用程序中。“这是不可能的，”他说，“如果我走访所有住户，我就没有时间做其他工作了。”因此，他编造了这些信息，因为他知道“省政府永远不会派人来核实”。用他的话说，“他们只关心完成情况；只要我给他们看结果，我就没事了。”
增加对直接税的依赖将是中国税制现代化的重要一步。然而，在当前经济疲软的情况下，实施这些税收具有挑战性。消费税和个人所得税的增加可能会进一步抑制国内需求，削弱中国政府刺激消费的努力。
日本的经验提供了一个值得警惕的例子。1996 年，日本正从泡沫经济的破灭中复苏，国内生产总值增长率接近 4%，与1980年代的平均增长率相近。然而，1997年4月，桥本（Hashimoto）政府将销售税从3%提高到5%。这次增税导致国内消费急剧下降，使日本经济陷入衰退，通货紧缩开始显现。增税还导致了日本银行业的崩溃，亚洲金融危机更是雪上加霜。
财政改革并不是唯一受到执行挑战影响的领域。例如，三中全会要求禁止地方政府出台“非法”的产业政策。然而，过度的地方产业政策继续盛行，导致中国电动汽车（EV）行业产能过剩。“非法”产业政策的定义仍不明确，各地迅速相互学习，扩大产业政策战略。
这些例子说明，虽然习近平可能有一些应对当前挑战的美好想法，但他在政策实施方面仍面临巨大障碍。因此，他的愿景不太可能带来实质性的变化。毕竟，如果不能正确执行，好的政策就毫无意义。
作者简介：Zhuoran Li是约翰霍普金斯大学高级国际研究学院 (SAIS) 的中国研究博士候选人和研究助理。他的作品曾在《外交家》和《国家利益》（National Interest）上发表，他也曾在 Vox News 上露面。
原文链接：https://thediplomat.com/2024/08/the-real-challenge-to-the-ccps-third-plenum-vision/
