关于联合国人权理事会普遍定期审议制度
——与中国公民社会团体分享


万延海



各位朋友:

  根据《联合国人权教育和培训宣言》的精神,我利用本次参加公民社会组织参与联合国人权理事会普遍定期审议培训的机会,分享我本次会议学习所得,并愿意与关注中国人权状况的国内外同仁组织们一道来参与即将于2013年10月对中国人权情况的第二轮审议工作。谢谢大家!

  过去的一周,2012年10月23-27日,我在瑞士日内瓦参加了“国际人权与和平教育培训中心”(http://www.cifedhop.org)关于联合国(United Nations, UN)人权理事会(Human Rights Council, HRC)普遍定期审议(Universal Periodic Review, UPR)机制和公民社会组织(Civil Society Organizations)参与的培训。来自非洲、南美洲、南亚、东亚和东南亚、欧洲和北美洲的代表参加了本次培训。

  培训除讲解联合国人权理事会及其普遍定期审议机制外,也邀请人权教育服务机构、普遍定期审议资讯和观察机构(UPRInfo, http://www.upr-info.org)、人权理事会成员国代表、参与普遍定期审议机制的赞比亚和瑞士公民社会组织代表分享参与经验。总体而言,我个人收获很大,现与中国公民社会组织同人们分享,内容包括:什么是普遍定期审议机制?为什么要建立普遍定期审议?普遍定期审议第二轮审议工作方式上有所变化、对中国审议的时间表、公民社会参与方式等。


一、什么是普遍定期审议?

  联合国秘书处潘基文表示,普遍定期审议“在世界上最黑暗角落促进和保护人权方面具有很大的潜力。”http://www.ohchr.org/ch/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain.aspx

  普遍定期审议制度乃是根据联合国大会于2006年3月15日通过的第60/251号决议确立的,该决议亦是建立人权理事会的依据。普遍定期审议是一个合作程序,到2011年,已经完成对所有国家人权记录的审议。这一普遍机制目前是独一无二的,它是新的理事会用来提醒各成员国有责任全面尊重并实施所有人权和基本自由义务的一个重要组成部分。这一新机制的最终目标是改善各国的人权状况,并设法解决在任何地方发生的侵犯人权事件。关于联合国大会第60/251号决议,请参见附件和:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/502/65/PDF/N0550265.pdf?OpenElement

  普遍定期审议(UPR)是一个独特的程序,这一程序在第一轮的四年内对联合国193个成员国的人权记录进行一次审议。普遍定期审议是一个由人权理事会主持并由国家主导的程序,每个国家借此机会公开其为改善国内人权状况而采取的行动及其履行人权义务的情况。作为人权理事会的一个重要特色:普遍定期审议旨在确保一视同仁地评估每个国家的人权状况。2007年6月18日,人权理事会再通过5/1号决议案,确立该机制。

  在这制度下,联合国所有成员国都会参与审查和接受审查。审查内容是各国履行各项人权义务和承诺的情况,并由此体现人权的普遍性和不可分割性。基于对所有国家平等尊重的原则,审查透过客观及可靠的资料,以互动对话的形式进行,目的是鼓励国家互相合作,互相监督,而非批评。参见附件国际特赦组织2008年7月编写的《联合国普遍定期审查制度(给中国人权推动者的指引)》。


二、为什么联合国要建立这个机制?

  过去,联合国人权委员会对个别国家提出谴责动议的机制受到最多批评的是,其相对选择性和双重标准。委员会每年只开一次会议,一般都只选择少数几个国家的人权状况来讨论,而忽视很多紧迫的人权状况,哪个国家会被讨论也是很政治化的决定。

  而现在联合国人权理事会是常设机构,可以定期或随时开会,除处理迫在眉睫的人权危机外,也可定期轮流对每个国家作整体人权审查以求改善。普遍定期审查制度制造了一个让联合国人权标准应用到各个国家的机会。特别是过去人权委员会不会采取行动去处理的问题,例如区域性的人权侵犯问题,及一些被忽略的国家的状况。


三、第二轮审议已经开始,方式有所变化

  根据联合国人权理事会2011年3月25日通过的第16/21决议,人权理事会的工作和普遍定期审议的程序有所变化。普遍定期审议资讯组织(UPRinfo)发布了第二轮普遍定期审议新工作流程和方式,参见附件和:http://www.upr-info.org/IMG/pdf/new_upr_modalities_second_cycle.pdf。

  第二轮审议为期4年半,对联合国193个成员国人权情况进行审议,比第一轮增加了半年时间。第二轮审议一共召开14次工作组会议,每次对14个国家人权状况进行审议,由联合国所有成员国参与对被审议国家人权状况的审议。普遍定期审议工作组会议对被审议国人权状况进行审议,每个国家占用3个半小时,其中被审议国占用70分钟,其他成员国占用140分钟。所有发言作为会议记录在案。其他国家对被审议国人权情况提出各项意见,而被审议国可以在工作组审议会议上提出接受或拒绝该意见的意见,也可以在随后召开的人权理事会会议上最终提出接受或拒绝意见的意见。

  2012年5月21日-6月1日,第二轮普遍定期审议第一次工作会议已经开始。预计将在2013年10月份对中国人权情况进行审议。第二轮审议除对被审议国人权情况进行审议外,也对第一轮审议中被该国接受的建议的执行情况进行审议。

  不同于联合国人权公约(或条约)规定的报告程序及联合国特别报告申诉程序,联合国人权理事会普遍定期审议机制可以对联合国宪章、世界人权宣言、所有公约和宣言涉及到的人权状况进行审议,而且提供广泛的公民社会组织参与的机会。

普遍定期审查制度与人权公约(或条约)规定的报告程序有何不同?

  人权公约的报告程序是源于法律承诺,由独立专家组对照这些条约的具体规定,对法律、规章和做法进行严格监督,此种程序产生明确有权威的结论及行动建议,国家须履行义务去执行。而普遍定期审查制度是倚靠各国自愿对各自国内的人权问题进行讨论,依据的是联合国宪章的规定,根据世界人权宣言的原则表述国家的义务和责任。审查结论的落实,乃需要透过各国合作,人权理事会也会就各国面对的困难提供技术协助及能力建设。

普遍定期审查制度与联合国宪章底下的特别程序有何分别?

  特别程序是根据联合国大会或人权理事会决议案成立的特别机制。由志愿的人权专家担任特派专员,负责调查和分析个别人权问题严重的国家,或普遍的人权议题的情况,给联合国大会及人权理事会以及涉及国家具体可行的改善建议。特别程序可以就个案申诉。特派专员透过书信或公开声明,即时质问并阻止严重的人权侵犯,并透过国家探访,年度研究报告提出综合建议。而普遍定期审查制度重点却非指出或揭示人权问题,而是要求国家检讨履行人权义务的整体情况,坦然面对国家在履行这些义务上的困难,并寻求技术帮助。也透过各国互相审查找出比较好的执行模式,互相学习。


四、对中国审议的时间表

  普遍定期审议机制预定在2013年10月对中国人权情况进行审议。普遍定期审议将根据三份资料对被审议国人权情况进行审议,包括:1)国家政府提供的国家人权报告;2)根据其他利益相关方,比如公民社会组织、学术机构、维权人士、国际组织递交资料的总结报告,由联合国人权高专办公室负责整理,不超过10页;2)根据联合国所有条约机构、特别报告程序和联合国各机构文件整理的一份文件,由联合国人权高专办公室负责整理,不超过10页。参见附件“普遍定期审议:给利益相关方撰写书面意见的信息和指南”和:

  联合国人权高专办公室接受中国除政府以外其他利益相关方(主要是公民社会组织)递交民间报告的截止日期是2013年3月4日。中国公民社会组织可以在2013年3月4日之前向联合国人权高专办公室分别递交各个组织各自的报告,不超过5页;也可以联合递交分主题的公民组织联合报告,不超过10页;更可以联合不同部类公民组织递交一份总体的中国人权状况民间报告,不超过10页。公民社会组织递交民间报告,可以要求对外匿名保密。报告可以通过电子邮件递交:uprsubmissions@ohchr.org(鼓励),或传真递交:+41 22 917 90 11(不鼓励,但接受)。

  2013年10月,普遍定期审议工作组对中国人权情况进行审议后,将在2014年3月召开的人权理事会会议上对中国人权审议情况听取意见,包括中国政府代表20分钟发言表态接受或拒绝其他国家代表提出来的意见,其他国家代表发言评论20分钟,有联合国经社理事会咨商地位非政府组织发言评论20分钟,最多可以给10个组织各2分钟发言。非政府组织报名发言可以通过网络报名,最先报名的10个非政府组织获得发言权。中国公民社会组织可以联合国内外有联合国经社理事会咨商地位非政府组织来获得在人权理事会会议上发言的机会。


五、公民社会组织参与普遍定期审议的方式

  尽管普遍定期审议是一个以国家政府主导的人权审议和对话模式,公民组织参与有限,但公民社会组织依然有很多参与和影响审议进程的方式。参见UPR Info下列文件:http://www.upr-info.org/-NGOs-.html。

  公民社会参与方式主要有下列五种:

  1)当国家政府在撰写报告人权报告时,应该咨询公民社会的意见。公民社会组织可以在这个阶段参与向政府提供自己的意见,帮助政府做好国家人权报告的撰写工作。据悉,理论上,中国政府应该目前正在征集公民社会组织的意见,但似乎人们并不知道政府工作的情况。

  2)向联合国人权高专办公室递交被审议国人权状况报告。

  3)与联合国所有其他成员国外交部门接触,也就是与普遍定期审议工作组成员接触,介绍被审议国的人权情况。

  4)在被审议国表态接受或拒绝各项意见的人权理事会会议上参与进来,争取发言表达公民社会组织的意见。

  5)在被审议国执行普遍定期审议工作组会议上提出的各项意见,特别是被审议国政府表示接受的意见,进行监督和参与。

  最后,请各位公民社会同仁协助转发本信息,并参与关于普遍定期审议机制的交流和对话中来。同时,作为本次培训的中国参会者,我将在近期收集和整理下列资料:

  1、第一轮审议时提交普遍定期审议工作组审议的三份报告,以及各国政府提出的意见,中国表态接受或拒绝的情况,UPR Info对中国执行已接受意见情况的评估报告。我将把资料整理好发给大家。

  2、公民社会组织递交民间报告中文指南意见。

  3、给中国不同部类公民社会组织提出参与的建议

  谢谢大家!


万延海
北京爱知行研究所所长

2012年10月28日
原载于《中国艾滋病工作联席会议》网站
http://blog.sina.com.cn/s/blog_8d8c206a010136ap.html

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