作者黄永森为旅歐學者

基本判断

  • “逆制修法”岂是“完善”?毁的是香港民主法治和民心社愿所向
  • 选制“法的建构”:关键在如何实践现代民主契约精神
  • 香港法政体系与民主选举制度完善建构的体制原理思考判断
  • 人大立法权威面临的真正挑战在其自身立法的公正科学与公开透明与否?必然要接受民意与当代世界法意精神原则的审视评判

前言

这次人大采《港版国安法》决定+立法模式,拟对“香港现行选举制度”加以修改;虽然,立法者声称是为了“完善”香港政治制度而作的努力。但由于其立法内容与势向呈现出:继《国安法》之后,一系列对香港实施前所未有的全面高压管治态势;而且是“逆《基本法》体制规则的政治化操作”。所以,其“修法创制”的正当性与适法性等,再一次遭到严重质疑!

概括立法《决定》内容,人大基于强化“爱国者治港”原则与香港政府特首与立法会议员即主要公职人员选举的“门槛与准入”条件的新设定;籍“新选举委员会”的修改与“超级赋权”;调整了“间接选举”与“直接选举”议员比例等,实现对所谓“不爱国”的泛民或反对派参选人士的“排拒”,从而达到保证亲政府派人士(即所谓的“爱国者”)能够绝对垄断“立法会议席”和特首选任。 为此,以改变“选举委员会”与新设“政治资格审查机制”等,试图实现香港“选制的政治双保险”,其实,在法理上只是一次“新畸形”体制的修改设置。

虽然如此强势与“逆制化”操作似乎有可能保证香港未来选举之中央政治意图的达致,但却产生了香港政治制度向权力者严重倾斜的体制畸形化建构,实际上进一步破坏了《基本法》规范的均衡制约的香港体制原则精神,使得《基本法》立法未尽的两大(立法留白)难题:23条立法和特首与立法会选举办法(附件一、二)及“双普选”体制目标等,原本渐进完善建构的体制内容与功能全部丧失。从《港版国安法》的强制立法实施,到这次对香港选举制度的颠覆性再造,中共完成了对香港自治体系的颠覆和对香港的强制全面管治制度的建构。

改制”《决定》主要内容的简要评判

这次立法《决定》是在香港近年政治冲突极致化背景下发生,而且其对香港全面管治的“政治意图”明显强化,在此情况下是否还可以说,这次修法是依循“一国两制”与《基本法》体制原则精神,实现根据香港实际情况,渐进发展完善香港制度?或者说这是权力意志主导的“逆香港之制”的政治操作?对这一关键议题,本文从对《决定》法律内容作法理解析来加以评判。

按照立法者和官方的解释:从加强落实“爱国者治港”原则要求出发,对香港现行选举制度加以修改。其要“完善”的是怎样有效阻遏“不爱国者”和民选议员进入政府权力机构。同时,加强亲政府“爱国者”全面掌控选委会与立法会议席,并实现对特首与立法会议员选举的绝对控制权。以“全面政治资格审查与甄别”来强化对香港权力机关主要公务员实施“赋权、问责”制,以实现“政治忠诚”要求,保证政府施政“有效而畅达”,进而保证政府能够不受反对派干扰的解决好香港社会民生及其深层次结构性问题,云云。(注 1.2)

“选举委员会”这次“扩权式”建构的重点在于“强势”的选举权能与资格审查决定权的机构,可是其权力结构体制平衡吗?功能属性的法律来源与制度设立的法理根据何在?同时,在恢复“选委会”成员既拥有特首和立法会议员荐举权,又具有当然立法会席次的议员资格(无异于既是裁判又是球员),如此双重权能重叠建构的法律体制根据何在?显然有违基本法理。

换言之,香港回归后第一、二届立法会选举之后,为什么取消了选委会成员兼具立法院席次(2005)?说明回归之初“选举委员会”的立法会议员席次,实属一项过渡性安排!(正如,现行《基本法》附件一、二安排:2007 年以后,特首与立法会选举,完全是由香港特区政府依据法定程序,自行安排与决定的自治制度建设内容。对此香港自治制度的改变,这次人大立法如此说明其理据:一是当下香港情势使然;再次,是因为港府权威尽失与能力不达,以致既定程序的“三部曲”又是没可能完成,等等。恰恰从反面说明“香港之困”的政治危机根源情势,值得深思真正完善的民主选举制度的建构实施对香港政府权威重建与制度性权能赋予的“双普选”制度的重要性!而不是片面“逆制性”操作,完全否弃《基本法》体系目标,就能轻易解决的难题。

故这次回复到香港回归时态,并加倍扩充选委会成员的立法院议席+资格审查权等,明显是民选制度大倒退而不是正面完善。由此可见, 2007 年“选委会”立法会议席废止:“取消是正着、保有是例外;回复是倒退、扩张无理頭”此其一;(选委会)双重角色、权能错位;“压缩民选、有违公平”此其二;选举制度修改,逆《基本法》“双普选”民主制度目标;实非“渐进与完善”,而是倒退的“逆制性”政治操作,此其三;“体制性民主制度建构完善”,不能回避《基本法》“两个难点的立法留白”的“均衡对称性建构”的体制功能,尤其在《港版国安法》强制立法与实施的境况下,针对“民选制度建设完善”,是法政制度体系的基本与平衡建构的要求,而不能任意使其更加“畸形”,并“过度的向政府权力者‘倾斜’”此其四;无论是“爱国者治港”(中央政治意愿),还是有助于增强“政府权能”,改善“行政立法关系”都跟“权能错位”与“压缩(直接民选比例)与扩张(选委会权能)”无必然法理联系:前者面对的是如何对“爱国者”标准法的界定和“排除”规则设定的合法规制;后者主要在进一步规范明确“特区政府行政权”与“立法会立法权”权能关系结构的调适与法政伦理规范的重构,这是《基本法》基本规范内容和体制性要求。

  • 概括而言,必须思考与回应香港民选制度:由此“渐进化”发展了,还是“逆制化”操作倒退?
  • 实际是逆向“修改”而不是“健全完善。体制性原设目标;即 23 条立法与“双普选”体制性目标并没有实现均衡建构”。
  • “选举委员会”(切入点)+资格审查机制(安全阀)的新创制?显然,这次逆制逆向扩张调整,没有使香港民主选举制度朝向更加公平公正和全民参与的方面发展。仅仅是政府当权者政治意图的又一次贯彻,将如何面对香港社会民众的质疑与反弹?
  • “选举委员会”权能、属性与地位的制度功能设定和权力关系法律来源是要点;整个强制性“改制”凸显的是中央强制管控的政治意图,而不是香港民主选举制度的公正平等广泛参与的体制原则建构。

选制修改 vs.实践民主契约精神的“法的建构 ”

所以,理论上说,香港民选制度的“法的建构”是新的政治契约的设定,不能只从“官本位”权力政治的意志与需要出发,来片面化操作建构;而必须是系统的从整个《基本法》体制的均衡化完善建构,兼具回应香港长期民意政治诉求的民主体制目标,即“全民普选”,进行制度体制改造建构。否则,只能进一步暴露政府“渐进民主”承诺的虚伪。

其实,香港选制的健全完善,首要课题在如何以更加公平公正的选举方式,实践港制“法的契约精神”与“平等广泛参与”民选制度原则。但从这次《选制》修改的一系列安排意向看,无论是改造原功能组合、比例代表制结构;扩大‘间接选举’的参与范围与规模,而减压了“直选”比例等,都是“逆向操作”!而改变直接民选比例(缩减泛民与反对派参选的空间比例;取缔“区议会议员”选委会席次名额;加强参选人“政治审查”,调整了原来功能组别的席次比例,恢复选委会立法会议席且扩大其规模至绝对掌控程度等等。既与民选制度体制目标相“忤逆”,又再次违背香港大众民主诉求的民心社愿。将更加造成体制与结构性的“畸形”改变!

显然,这次立法《决定》政治意图与目标明确:在能够获得“绝对的”掌控特首与立法会选举;强化亲政府建制派所谓“爱国者”的“垄断性地位”或“压倒性议席”比例。为此,进行了以上相关“选制”修改的政治设计,与之前一系列政治性法律操作目的相一致:如以《国安法》DQ 议员并致立法会泛民议员“总辞”;“区议会”初选(颠覆国家政权罪)案(逮捕 53 人与 47 人被起诉)等等。由此呈现过度的人为政治操作的意图与安排;表现出“忤逆”民主体制原理和恐惧拒绝香港公民权利实施的大陆专制体制特征。

如果人大这次“修法”成立,是否引申出另一个问题:即若“区议会”非政府属性的立法更改认定成立!那么,去年区议会初选“颠覆国家政权案”是否即刻该取消(因为,原本由“区议会”的咨询属性与“初选并非非法”等决定;何来“颠覆政府之罪有”)?!而现在又试图强制剥夺“区议会议员”的“选委会成员资格与权能”(合法与否?法律依据何在? 单纯只是港府的“选制修改”(权)?还是挑战了《基本法》规范的香港选制原则?这次人大《决定》和将要进行的选制修改立法,对此会作出何种说明与认定?)这与强制改变与扩张新“选举委员会”的来源、构成方式与“多重权能”赋予等等,都存在着诸多法理根据或法律基础问题。进一步造成对“逆制化”与“逆民意”的政治操作的合法性正当性的质疑。

以《决定》内容将对《基本法》附件一(特首选举办法)、二(立法会选举办法)作出修改。 将进一步侵蚀《基本法》原设计规范的“权限”与“程序”规则,即破坏香港自治制度的权限及其行使。如同这次人大继续强制采《决定》+立法模式(《国安法》模式),无论其内容与操作方式,都造成对现行香港自治制度的新的冲击。再次显现出的强制管控香港的政治意图,就是要从根本上颠覆“一国两制”及其香港现行的民主制度(虽未实行“普选”和不完全,但香港市民享有并实施了一定程度正当合法的选举权利)。这是继《国安法》之后,对香港民主选举制度又一次逆制性政治操作,如同港府正在进行中的、采取的一系列政治法律措施,加大打压泛民反对派一样:都是出于对去年底“区议会议员”改选,亲港府的建制派候选人的大败,所形成的香港“民主发展势向”的“民主恐惧症”而生的逆反式政治操作。再次向世界清晰表明:香港民选空间被压缩,自治制度体系遭遇根本性破损。

制修改是又一次“逆体制原则精神”的操作

这次,人大有关香港选制修改,一个重要政治思想来源是继习与特首视频通话中:重提“爱国者治港”概念要求后,主持港澳事务夏宝龙最近发表的讲话与文章(注 3),明确将“爱国者治港”(鄧三条)扩充为“新五条”,并宣称是“一国两制”的“根本原则”,成为人大修改选制的先声。显然,这是中共新的“政治要求”,且在法治体系中,并没有确定的法标准定义。与依据《基本法》对香港公务人员的要求:遵循《基本法》效忠特区(任职宣誓词)不同。“爱国者”政治概念,可以成为剔除非政府建制派参选的一种手段;因为“爱国”与否?若无严格法的界定,只能完全是“任由谁有权谁说了算”的政治操作把戏;没有严格的法的标准和程序可以依凭,将只能是大陆“文革式政治”在香港的历史重现,已经和将要成为香港政治阻遏反对派参政的重要工具(详见注释 4,“何为爱国者?”一文)。

在香港现实情境下,“爱国者治港”和强制修改选制,面临诸多法律与政治体制上的问题挑战;也是基于香港近年政治对立冲突极致化情势而并生出的又一“政治奇葩”,祂与港府籍《国安法》严厉惩治“勇武派”,意图解决香港社会持续的政治抗争危机情势,形成了中共全面管治香港的两个“政治杀手锏”。实际颠覆了香港大众与国际对“一国两制”与香港自治制度的认知理解,产生了新的反抗意识与国际反制行动。对此,进行深入的法理政治解析,是一项颇具意义和有深远影响的课题。籍此,也可能对人大修改香港选制存在的法理政治悖论和消极负面影响,有更深入的了解。

若简单从政治方面看,中共的意图在实施“改制”,建构基本的政治原则,实现对香港政治与从政者设定一种“甄别与准入”标准和“门槛”,以解决“政治忠诚”和信任问题。试图以此解决香港与大陆中央之间的“政治互信危机”,兼具解决港府选贤济能课题。但实际只是面对香港复杂的政治社会危机问题,所采取的一项片面和纯粹政治操作的举措。实践中必然会引致和产生一系列法政体制性冲突和新问题。

因为,从现代法治的角度看,面对香港社会政治抗争,其实要解决的是“民主与管控”的张力和“暴力抗争问题”,而并非要将一般的反对政府的抗争行动认定为:颠覆国家政权犯罪!如依据香港现行法律体制原则,反对乃至有限程度的反抗政府,并不能视为或构成“颠覆国家政权”的“暴乱罪”,一如近年西方许多国家发生的激烈的社会抗争运动所呈现出的情势。惩治暴力抗争行为有其必然性,但是否构成颠覆国家罪?而不需考虑近年来香港社会抗争广泛程度的真实情势和政府责任?过度严惩和单纯出于政治上强制管治的需要,就可以化解民怨和解决危机?这是香港之困面临的现代法理政治思考需要解答的课题。

香港之制的特殊之处,恰恰在这些方面呈现出与大陆体制不一样的法政思维认知与法律政治逻辑:因为,在普法系国家地区,一般的公民反抗政府,是基于公民具有“宪制反抗权”而对政府权力的另类制衡;香港适用的《国际人权与公民政治权利公约》也明确规范确认此原则。所以,在发生此类事件,尤其是大规模持续的社会抗争运动之时,没有完全诿过卸责于民众之理:而要求改善政府行为,相对承担责任和解决现实存在的问题等,才是正确的解决问题的途径。对此,民选与政府更替,才是民主与法治的要义与基本政治功能所在。总之,面对像香港这样持续有年的大规模持续的社会抗争情势,政府不作反思检讨改进,确实是匪夷所思!一方面是由于香港民主制度不健全,未有有效制约政府权力的制度机制;另一方面也是中共专制政治主宰的阻遏。由此,必须深层次来思考解析这个法理政治的关键性议题,并引申出现代国家治理体制原理的新判识与结论来。

香港之困与正确的解决之道,关键问题在于,与如何实践现代民主政治的选举制度的“真谛”和原理要义密切关联?如此继续单一化政治操作,实与香港社会长时期的“民意”与“民主政治诉求”背道而驰。香港民意与民众良知乃至国际社会将会持续作出什么反应呢?是大陆中共当政者必须深刻反省并作出回答的问题。

需要换一种法理政治思路,来开拓香港民主政治制度的新建构

对香港之困的思考,有必要回复到近年来香港社会运动诉求与香港民主政治制度“渐进”发展之正当诉求和有效规范保障“香港民众的选择权”,即全面贯彻实践《基本法》法的体制规范目标的法政域,来重新评估评价与作出正确地选择决断! 需要深刻思考,为什么历史现实的事实情势往往并非按照“当权者意志”与政治意图演进?由此,必须进行法政制度体系原则精神与理念制度的整体实践建构的要求,基本原理构设,乃至香港社会大众的“民主政治诉求”即民意基础方面来审视、评估和判断!

法政制度建构如《国安法》与《选制修改》等,必须依循的原则和“契约之法”立法建构的基础依凭和制度精神价值方面的全面建设,才能引领“一国两制”下的香港重归现代法治之道:如,法的公民权利平等与自由民选制度规则;选制的公平公正是所有选举制度构设的基础(或曰选制与民主的真谛和灵魂所在)。理论上说,祂应该是开放式最大范围与程度上的广泛公民参与,和香港市民的自主自由的选择!这是香港民主制度或《基本法》“双普选”体制目标的法意精神所在;也是此诉求之所以能够长期激发出如此强烈广泛的香港民众认同与参与热情;如此持续而历久不衰的社会民众心理与抗争意志的“简单而清晰的”力量源泉! 若不是疫情的严酷阻止了正常情态下香港公民实施其正当合法的抗议与反对意见的表达,那么,香港当下的平静,就可能是“别一样情态”!

对于任何现代民主选举而言,祂的真意与基本精神就是要实现“选民真正的自由自主的选择”;对于“参选者和候选人”的筛选:无论祂采取什么样的理由和方式,或强行冠以什么名目,从根本上说,都是对整体选民良知和判断力的不信任;是对选民自由民主权利的不尊重和侵犯。从而,表现出的是“当权者”政治与权力意志的“偏狂”,是对选民与民意、对民主选举、对现代法治制度精神原则的违抗。因为,任何公正合法制度化的民主选举,都不能设定或保证,让哪类候选人或党派一定能够赢!反之,任意操控和设定候选人当选的只能是专制政治的黑箱操作,而有违民选的基本法则与精神。从这层意义论,完全无规则的民主和政党之争,非国家人民之福;而法治化具有健全完善的制度规范保障的民主选举,才是我们追求的目标。

换言之,香港回归二十四年之后的“当下之困”,虽然历史社会原因复杂,一定程度上也可以说,中央也未必没有“善意、包容与惠港之策”!但为什么总是会“适得其反”呢?同理,也不能完全归责于港府与泛民反动派乃至香港民众。因为,“一国两制”均衡体制下,中央掌控主权与立法创制权力和政府任命等政治权力手段。所以,事实上存在着“权责相当”问题,政府必须概括承担主要责任。面对香港陷入当下如此之困局,首要的是要能排除一般性传统政治思维的片面性;那么,所谓的香港“忠诚的庸才”说,刻画出的正是“专制强权之下没有真心‘爱国者’和贤能臣民”的历史古训镜像,中共应认清与汲取。香港之困的根本化解之道,在要让香港人有选举自治政府的民主选择权利和实践机会。或言,在赋权人民和有效规制问责政府权力(者)的制度体系完善化建构的基础上,朝向真正民选政府和立法会的“双普选”《基本法》规制的民主制度建构完化的体制目标发展迈进才是正道!

香港“一国两制”超级实验的实践前途,在于如何与何时(?)向法治化的现代政党政治转化,尽早让人民有选择权和平等参与机会的民主体制目标探索前进!须知,只有在公正平等选制下、与公平竟选之中,选民自由选举出的“候选人”,合法当选者,才是真正的“为国之大者”,也是香港政治社会改革与繁荣稳定发展之所系者。否则,就是固守“专制之狭隘”,一味逆香港民主政治制度体制和民心社愿而动。其实,在国家主权之下,满足香港人民基本的民主政治权利诉求,是考验中共政治诚信和胆识魄力的试金石!若无此作为,何来要求香港人民的“爱国”与“忠诚”?法理上说,现代法政体制原理与基础就在于:要实现权利与义务对等!“爱港”为先,“爱国”则在其中。这就是《基本法》构设公务员“任职宣誓”的法治制度本意;而若要香港大众认同遵守《基本法》,中共与港府必须严格遵循《基本法》制度精神和维护好香港法律制度体系基本内容(含国际法规范)。

所以,中共是时候从根本上思考香港民选制度的真意与民主选举的价值所在;创制性的回归现代民主选举的基本常理;回归顺应和服从民意的时代要求。同时,发挥和运用好“主权权力”与“立法创制权”,创制性的构设新型的公正公平的完善化的香港民主普选制度;并在法政制度体系的建构上,实现对港府权力规范约束和有效监督制衡的当代法政制度建设。

由此,开“一国两制”下香港法政制度发展与实现社会改革之新风:真正民选制度就是“還基本权力於民”和进行“主权在民”的体制机制的均衡完化建构!充分尊重与相信香港人民的选择权与自主决定权(法治化的自治权利实施与制度化规范实现)。反之,继续“逆制逆势”而动,无论怎样“精巧”的政治操作与片面性“选制”的修改再造,只是违逆香港民心所向和体制性不公的畸型式建构。那么,结果都可能“适得其反”,走不出“集权专制的怪圈”,继续在过往“政治冲突与防民堵民恐惧”的“泥潭陷阱”中难以自拔!这虽然只是当下香港之困情势下的难题;但也是中国法治化法律政治体制现代化必须面对和亟待解决的重大课题和前途所系。

(作者注:人大《决定》立法进行中,现仅就其决定内容与说明作以上思考判识)

注释:

1.王晨:人大关于香港选制修改《决定》草案的说明;2021.03.07

2.人大关于香港选制修改的《决定》(九条)2021.03.11

3.夏寶龍:全面落實“愛國者治港”原則 推進“一國兩制”實踐行穩致遠 《紫荊》雜誌 2021.3 月號

4.“何为爱国者”–对人大修改香港选制的法理解析之一《议报周刊》2021.03.19

(2021.03.11 草;03.24 修订)
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