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副标题:自2020年以来,全国人大在没有事先通知的情况下通过了越来越多的法案,损害了先前的透明化举措。

文章来源:《外交家》https://thediplomat.com/2022/02/the-chinese-legislatures-hidden-agenda/

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作者:魏常昊

译者:莎莎

2022年2月9日

大约十年来,中国的国家立法机构—全国人民代表大会对其透明度进行了真正的改进。2008年,它开始就几乎每项重大法案征求一次公众意见。自2013年以来,它已就同一法案多次征求意见。2015年,它将“立法公开”编入法律制定的指导原则。最近,在2019年夏天,全国人大设立了一个发言人办公室,对其立法活动进行更多和更定期的披露,包括简要总结公众对立法草案的意见。

然而,在过去两年中,立法机构似乎越来越倾向于接受人民大会堂所提供的保密性。它扣留立法草案的频率越来越高—仅在2020-2021年就有五次,而在2015-2019年期间共有五次。它还开始向公众隐瞒其立法议程上的某些法案,直到其通过前不久,甚至直到通过后才公开。这种做法不仅背离了立法机构的透明度规范,且与党国的法律改革议程和最近关于中国政治制度的官方言论相抵触。然而,全国人大常委会现在正准备将这一做法写入法律,实际上保证了这一做法的继续使用,并再次强调了党国对法律可预测性和灵活性的竞争欲望。

早期全面披露议程已成为惯例

在2020年之前,除了逾期提交的文件,人大常委会会议议程上的所有项目最迟都会在会议的第一天公布出来。以下是这个过程一般的运作方法。全国人大常委会一般每两个月召开一次会议,会议由委员长会议召集,这是一个由全国人大常委会委员长(目前是栗战书)领导的强大决策机构。除紧急会议外,委员长会议必须至少提前七天开会召集全国人大常委会会议。官方的新华社总是在同一天公布这些委员长会议的读物。每次宣读都包括一份拟在即将召开的全国人大常委会会议上审议的法案清单。宣读是公开披露全国人大常委会会议议程的最早场合。

在2018年之前,宣读通常会披露即将举行的全国人大常委会会议的全部议程。在第十二届全国人大会议期间(2013-18年),大约百分之七十五的议程是以这种方式披露的—在会议前几天全文披露。到目前为止,第十三届全国人大常委会的三十次多日会议中,几乎有一半的会议议程也是这样公布的。(在尽可能早的时间内全面披露的比率下降,可能是由于在过去几年中政治上突出的法案的增加。但是,如下文所述,这并不特别令人担忧。)

有时,议程项目会被扣留,直到它们被介绍给全国人大常委会。法案的介绍通常发生在人大常委会会议的第一天,当时所有立法者和其他与会者都聚集在一起,听取对计划审查的法案的讲解。在这样的全体会议之后,新华社会发布一份读物,简要介绍所有提交的法案。在2020年之前,几乎所有全国人大常委会会议的议程都在此时完全公开,除非是因在会议期间提交而无法在第一天提出的法案,如2016年11月对香港基本法宣誓条款的解释。

一些法案似乎因为政治敏感性而在议会会议的读物中被省略。例如2014年8月的《反间谍法》草案、2017年6月的《监察法》草案、2019年12月关于废除“收容教育”拘留制度的决定,以及2020年8月关于延长香港第六届立法会任期的决定。当局可能认为,提前披露这些法案可能会引起不必要的猜测,因为在国家媒体报道之前,通常是在立法会议召开之后,公众无法了解其内容。

然而,类似的考虑并不能解释为什么每项法案都被遗漏。有些法案没有明显的政治意义,不太可能引起公众的注意,比如2018年8月的法律草案为新成立的中国消防救援部队建立了一个特殊的等级制度,以及2019年12月的一项授权民事诉讼技术改革的决定。遗漏这些草案可能只是为了控制议会会议的宣读长度,每晚的新闻联播节目都会逐字播报这些草案,其长度上限为30分钟,如果没有最重要的政治事件或像2020年初的COVID-19危机那样的国内紧急情况,这些草案就会被省略。

暂时从议会会议读物中省略的草案,一般都按照立法机构的惯例发布,供公众评论。因此,这种短暂的延迟对公众跟进和参与立法过程的能力没有实质性影响。但是,对于较新的隐藏议程的做法,就不能这么说了。

最近出现的隐藏议程项目

全国人大常委会在2020年中期开始偏离披露规范。人大常委会没有在会议的第一天披露所有议程项目,而是将某些法案的存在隐藏了很长时间。

经过立法者一次性审查的法案在通过后才首次向公众披露。有两个这样的法案:2020年11月的决定对香港立法者施加了额外的政治忠诚度要求,2021年10月的决定授权国务院进行财产税试点。

经过多次审查的法案在通过前不久才首次公开。到目前为止,有三项法案是以这种方式通过的:全国人大2020年5月的决定,授权为香港制定国家安全立法;2021年3月的决定,启动了对香港选举制度的全面改革;以及2021年6月通过的《反外国制裁法》。这两项全国人大决定是在全国人大会议召开前不久由全国人大常委会首次审议的,而制裁法是在其颁布前两个月首次审议的。所有这些都是在二读开始时首次披露的——仅在通过前几天。

隐藏后一组法案的做法尤其不符合公众的期望,即对正在进行多次审查的每项法案至少进行一轮公众咨询。即使立法机构决定不公布草案或不提供这样的官方渠道征求公众意见,有关方面仍然可以直接写信给立法机构提出他们的意见。如果公众甚至不知道一个法案的存在,这一切都不可能发生。

可以肯定的是,公众对被隐藏的立法的意见很可能最多只能带来适度的改进。事实上,这五项法案之所以被隐藏起来,可能是因为中国当局(正确地)预见到了广泛的反响。他们通过迅速推动这些法案,并在它们成为既成事实后才予以披露,从而预先阻止了修改或撤回这些法案的呼声。

我们把这些法案与将《反外国制裁法》适用于香港和澳门的拟议立法对比一下。后者在2021年8月全国人大常委会审议前几周被提前披露。这让有关各方,特别是香港企业和银行机构,有机会表达他们对这一计划的关注。全国人大常委会因此推迟了对该立法的投票,并没有采取进一步行动。

官方改革议程和言论的紧张局势

全国人大常委会最近审查了一份对其议事规则的修正草案,该草案将把隐藏议程的做法写入法律。一项新的规定授权委员长会议在“必要时”对一些(但不是全部)议程项目“暂时不公开”。尽管被写成了会议议程应公开的一般规则的例外,但该条款并没有对委员会隐藏法案的权力进行有意义的限制,也没有规定由全体立法机关或公众进行监督。因此,它的滥用是一个明显的可能性。

延迟披露条款与中央领导层的法律改革举措相冲突。共产党在2021年初发布的五年法律改革计划誓言要”全面推进立法公开“和”逐步扩大公开范围”。多年来,中国学者也敦促立法机构接受更大的透明度,例如,允许某种形式的公众观察和广播其会议。该修正案草案不仅没有规定更多的透明度,而且还明确授权立法者在更大的保密范围内行事。

隐藏议程项目的做法也与官方围绕“全过程人民民主”的言论不一致。这是最近用来描述中国政治制度的一个流行语。根据习近平总书记的说法,这种表面上的中国式民主的主要特点是,人民“有权广泛参与”国家的政治事务,包括立法。用习近平自己的话说,全过程的人民民主要求人民代表大会在其工作的各个方面、各个阶段和整个过程中落实“人民的知情权、参与权、表达权和监督权…”。但是,全国人大最近在披露某些议程项目方面的无故拖延,实际上是剥夺了人民的这些权利,并降低了由此产生的立法的程序性与合法性。

全国人大常委会可能会在年内批准该修正案。该修正案将把隐藏议程的做法编入法律,这已经对立法机构的透明度、可预测性和合法性造成了极大的伤害,因为它让公众对重要的立法一无所知,并不可逆转地引发了未来“突击”法律的幽灵。但也许这就是当局愿意为政治权宜之计付出的代价。

 

关于作者

魏常昊是耶鲁大学法学院蔡元培中国中心的研究员。他还经营着一个关注中国国家立法机构的网站NPC Observer。

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