副标题:做好准备是防止与中国发生冲突的最佳方式

来源:Foreign Affairs
作者:Elbridge Colby* 8/10/2022
译者:志工

为什么美国没有为与中国在台湾问题上的战争做更多的准备,而这种准备恰恰是为了威慑并避免战争?众议院议长南希佩洛西本月对台湾的访问,以及北京对此的戏剧性反应已经明确了这个问题的严重性。与中国在台湾问题上的战争已经从许多人认为的遥不可及变成了一种极其合理的场景。

然而令人不安的现实是,尽管拜登政府加强了对该岛及保持其自治的承诺,但美国似乎并未没有为因而可能发生的冲突做好充分准备。鉴于其公开的声明和战略,华盛顿表现得好像很清楚,美国很可能处于与拥有核武的超级大国竞争对手的大战边缘。无疑,政府可能正在朝着正确的方向采取行动,但它迄今为止所做的改变,似乎与中国构成的威胁的紧迫性和规模完全不相称。结果就是我们看到令人不安的事实:美国并没有以准备好击败中国对台湾的攻击所需的努力和专注程度的实际行动,来支持其看似强有力的、在许多方面值得称道的言论。

从遥远的可能性到普遍接受的信念(FROM REMOTE POSSIBLITY TO CONVENTIONAL WISOM)

直到几年前,许多人还认为,中国对美国的威胁并不那么可怕,而它对台湾的威胁是有克制的甚至是遥远的。一些声音至今仍然坚持这样的观点,但拜登政府已经一再明确表示持有不同立场。

拜登政府认为中国是世界上对美国利益的最大挑战。此外,政府中的高级领导人越来越有力和直接地断言,中国军队是一个近乎同等的竞争对手。正如政府官员和高级军官令人信服地指出的那样,中华人民共和国正处于史无前例的军事建构之中,这包括核力量的急剧扩张,关键军事技术的快速发展并在某些方面超过了美国的创新,以及建成世界上最大的海军。总体而言,几年来官方和专家的评估已经清楚表明,美国相对于中国的军事优势已大大削弱,而中国正在继续其令人生畏的军备建设。

拜登政府对中国入侵台湾的威胁表达得也越来越直率。就在去年,时任美国印太司令部(INDOPACOM)司令菲尔•戴维森(Phil Davidson)上将警告,中国可能在 2027 年之前成功入侵台湾,那时许多人对此都翻了白眼。然而,戴维森的上述评估似乎成了当局当下的官方立场。国家情报局局长艾薇儿•海恩斯(Avril Haines)在 5 月作证中指出:中国对台湾的攻击是一个“急迫”的威胁。在使用当局所设特定术语描述源于俄罗斯入侵乌克兰的威胁时,海恩斯发出了来自北京的近期威胁信号。与此同时,中央情报局局长比尔•伯恩斯(Bill Burns)表示,习近平绝无可能放弃他夺取台湾的既定目标。在更近的 7 月,他表示北京是铁了心的要接管台湾,并时刻准备为此采取军事行动。他还判断,北京将从俄罗斯在乌克兰的经验中得出结论:压倒性的武力是解决台湾问题的正确途径。国防部官员还强调,中国对台湾已经是一个事实上存在的真实而紧迫的危险。同时,对于美国是否真的能在台湾问题上赢得对中国的战争,却有一系列极其严重的问题。

在这种恶化的背景下,拜登政府似乎已发出信号:美国将出手保卫台湾,以进一步强化美国在亚洲的信誉是与台湾命运息息相关的认知。最突出的是,总统本人在不少于三个不同的场合表示,美国将保卫台湾岛。尽管拜登手下的工作人员否认上述言论,但事实上拜登政府已通过广泛的其他途径表达了对台湾的坚定承诺。例如,国务院一再将美国对台湾的承诺描述为“坚如磐石”。

这些言论并不仅限于政治层面。在军事方面,美国政府的 2022 年国防战略,维持了其前任在2018 年将中国确定为国防部首要任务的战略决定。为此,五角大楼已正式将台湾认定为其“紧迫场景”的焦点,并强调其承诺能够成功遏制中国发动对台攻击的能力。包括国防部副部长凯瑟琳•希克斯(Kathleen Hicks)和参谋长联席会议主席马克•米利(Mark Milley)将军在内的高级官员均确认,遏制战略是应对中国对台湾构成威胁的最佳方式。

但问题是:拜登政府部署一支可以实际上遏制中国入侵台湾的军事力量的行动,与其言辞不符。我们可以通过研究美国能够拉动的四个关键杠杆来看到言行之间的差距,这四个杠杆是:增加国防开支,重塑美军以使其更适合对抗中国,以更专注于北京构成的威胁的方式来使用武力,以及让美国盟友直接或间接地做出更多贡献。

增加国防开支(SPENDING MORE)

撇开这一杠杆的政经优缺点不谈,在国防上的更多投入将为美军提供更多资源,来应对中国的威胁。请记住,中国现在的经济规模使苏联、纳粹德国或日本帝国在他们所处时代的经济规模都相形见绌,而且中国的国防开支在过去 25 年的时间里,每年都增加了 6% 到 10%。即使在近年来国家增长放缓的情况下,它也维持了类似的国防开支增长。北京的国防开支现在至少占美国国防预算的三分之一,而一些受人尊敬的分析人士认为,实际数字更接近与美国平起平坐。此外,中国具有地利、技术追赶势头、人员成本较低以及将注意力集中在台湾和西太平洋的优势,这大大削弱了美国至少在名义上有更高国防开支的优势。

反过来,尽管中国的军事实力在持续不断地增强,拜登政府的 2023 财年国防预算要求却仍低于通货膨胀率。它对上一财年的要求也基本持平。实际效果就是,政府的行动是在提议缩减国防预算。所幸,国会在审议时,追加了 2022 财年的国防预算,并很可能在 2023 财年再次这样做,但所有这些行动加起来,仍远低于 2018 年确立的国防战略所认为必要的 3% 至 5% 的持续同比实际增长,并将增长优先考虑用于应对中国,但这种优先排序现在似乎并没有发生。有鉴于此,我们可以得出结论,政府迄今为止已经放弃,或基本不考虑,大幅增加国防开支的选项了。

为应对中国而重塑美军(OVERHAULING THE FORCE FOR CHINA)

至于对军队进行全面改革以更专注于击败中国对台湾的攻击,军方正在采取一系列有希望的举措。但目前尚不清楚五角大楼是否在开发和部署击败入侵所需的能力方面,尤其是未来十年所需的能力,进行了充分的投资。

例如,去年,国会抨击国防部试图挪用太平洋威慑倡议(PDI)的资金(该倡议专门用于满足印太司令部提高美国保卫台湾能力的迫切要求),以资助那些甚至没有得到批准的,抑或有批准但却是用在其他地区的项目。尽管该国防部今年较好地利用了PDI,但它仍然给印太司令部留下了一个高达 15 亿美元的军事资金缺口。

更糟糕的是,国防部的武器采购数量不足以提供台湾冲突所需的关键武器装备,而乌克兰战争已经清楚地表明,关键武器装备的大量库存是必不可少的。例如,海军最近通知国会,虽然明知在最近的将来都缺乏替代方案,空军和海军仍然选择,不以美国国防工业可以维持的最大速度来生产关键的远程反舰导弹。无独有偶,海军也选择不全额资助采购 SM-6 导弹或水雷,而这两者对于在台湾遭受入侵的情况下击败中国海军至关重要。

有关主要国防平台的消息同样令人不安。 5 月,美国海军作战部长迈克尔•吉尔迪(Michael Gilday)作证说,即使依照海军最新造船计划中最乐观的选择,也无法满足在 2040 年代之前(也就是戴维森发出北京目标是拥有夺岛能力警告的日子15年之后)击败中国对台攻击的作战要求。与此同时,海军剥离可能有助于台湾战争的巡洋舰、驱逐舰和潜艇(尽管成本更高),这在实际效果上迅速降低着海军自身的打击能力,尽管我们在在未来几年内都没有任何可预期的能力来取代这些舰艇。空军和陆军也都将此类战斗的关键项目——包括关键备件、远程火力、船只现代化以及有保证的精度、导航和计时系统——降级到他们无资金需求的清单中,清楚表明这些项目的低优先性。这与乌克兰战争所显示的下列必要性呼吁相去甚远:必须恢复一个强大而活跃的国防工业基础。

可以肯定的是,国防部内部正在采取重要步骤来应对中国的威胁。海军陆战队的 2030 年部队设计就是这种努力的一个明显例子。空军、印太司令部、美国战略司令部、国防部长办公室和其他一些地方正在做出一些关键努力。但所有这些努力,多远远未及将其提高到超出常态而特别重视的程度,尽管那种程度是应对台海挑战而迫切需要彻底改革军队的要求。包括来自国防部最高领导人的大多数其他的信号给人的印象是,上述情况比商场上所谓 “全员参与” (译注:类似中国俗语 “人人有份”) 的做法更接近于一切照旧。

美国一些重要的官员和最受尊敬的国防专家警告说,有效威慑中国所需的变革并没有以必要的规模和速度发生。例如,国防战略家安德鲁•克雷皮内维奇(Andrew Krepinevich)一再指出,联合部队尚未制定,更不用说实施非常适合对抗中国的作战概念。今年 6 月,前国防部副助理部长戴维•奥赫马内克(David Ochmanek)写道:“无论是今天的部队还是 2027 年将存在的部队……都不具有新近出现的联合作战概念所要求的所有能力”以击败中国入侵台湾。其他高度知情和可信的分析都指向类似的方向。

多亚洲,少别处(MORE ASIA,LESS WLSEWHERE)

美国关注中国对台军事威胁的第三种方法是,为这一前景重新部署和谨慎控制美国军队。例如,人们普遍预计,国防部的旗舰《全球态势评估》将宣布针对印太地区的重大新举措,并将美国军事活动的总体重点转移到该地区。然而,政府并没有在实际上这样做。

的确,在某些关键方面,美国的军事态势实际上已经倒退。例如,行政当局已将驻欧洲的美军人数从2021 年的 60,000 人增加到现在的 100,000多人。此外,根据美国欧洲司令部司令克里斯托弗•卡沃利(Christopher Cavoli)将军的说法,上述驻欧美军的军水平可能至少会维持到在乌克兰的敌对行动停止之时。鉴于政府已经判断乌克兰战争可能会旷日持久,这很可能意味着上述维持会无限期。

更糟糕的是,行政当局越来越多地表明,它打算重新涉足中东。似乎是为了消除人们对美军这样做的任何怀疑,美国中央司令部司令迈克尔•库里拉(Michael Kurilla)将军说:“这个地区处于美国与俄罗斯和中国战略竞争的中心。”这种说法尤其令人不安,因为这将加强将部队转移到中央司令部的需求,从而帮助了破坏国防部在特朗普政府期间实施的 2018 年国防战略(译注:如前文所述,该特朗普时期制定的战略是被拜登政府承继下来了的,至少在原则上)。

其结果将是:美军的整体部署和定位不足以解决日益恶化的对台军事平衡。

加强盟友的投入(GETTING ALLIWS TO STEP UP)

从包括因中国威胁而日显关键的亚洲,以及欧洲和中东等其他战区的重要盟友那里激励出更大的军事贡献,都可以让美军更专注于亚洲。然而,除了在亚洲内部的一些有价值的努力之外,行政当局似乎并没有敦促盟友承担更多责任。

相反,政府的大部分言辞和接触,似乎都集中在向盟友继续保证,美国将继续像过去那样运作,彰显美国继续在多个战区的主导军事存在。例如,华盛顿没有认真敦促欧洲盟友在北约的常规防御中发挥更大的作用,也没有有意义地寻求让盟友提高预期的国防开支水平,尽管现在应该很明显,每个国家防务占 2% 的标准GDP 应该被视为一个底线,而不仅仅是愿望。由于不坚持让盟国在欧洲和中东承担更大的责任,政府迄今为止发出的信息,远远不能满足让五角大楼更多地专注于亚洲的需要。

写在墙上的文字(THE WRITING ON THE WALL)

(译注: “The Writing on the Wall” 为英文俗语,意喻可能很快发生的坏事)

如果退后一步,观察这四个领域,我们可以看到政府的既定目标和对威胁的评估与它似乎正在采取的应对措施之间,存在着根本的不匹配。虽然值得称道和重要的举措正在发生,但似乎没有,或根本算不上有,任何根本性的变化能够让联合部队做好准备并在短期或长期内遏制中国对台湾的攻击,尤其是与中国正在进行的令人敬畏和史无前例的军事建设相比。

需要明确的是,在准备应对中国对台湾日益严峻的威胁时,让美国落后的并非只是拜登行政当局。相反,几十年来的多届行政当局和国会都得承担相当的责任。除此而外,做出战略转变也很困难——过去,奥巴马和特朗普行政当局都做出过将重点转移到亚洲的努力。而现在,采取行动不仅仅是拜登政府的角色,国会以及美国的盟友也必须尽自己的一份力量。当然,在局势明朗而紧迫的当下,乔•拜登总统和他的团队是负责人。因此,他们有责任采取行动避免灾难。

换句话说,我们根本不知道中国是否会在这十年内攻击台湾。但如果北京认为这样做会成功,那么一个合理的假设是,北京更有可能发动攻击。诸多重要的因素正在表明,北京更可能会判断,接下来的十年对北京是最有利的十年。美国及其盟国现在正接近,或可能已经面临,台湾问题的脆弱性窗口。他们不能只关注遥远的未来,必须同时面对近期和长期的威胁。就算有什么事实证明,北京认为等到 2030 年代是更可取的,但现时的紧迫感仍然至关重要,因为国防战略不是短期的事情;现在作出的决定往往需要数年甚至数十年才能取得成果。因此,美国现在必须迅速而果断地采取行动,不仅要面对眼前的威胁,还要希望为 2030 年代做好准备。

行政当局似乎认可,上述威胁的确存在以及因此需要为它做什么的观点。然而,当局的所作所为似乎并没有提供解决方案。如果我的这个评估是准确的,这就将是灾难的根源。

我们无法了解所有事实。因此,让我们给政府官员以合理怀疑精神下应有的宽容:他们如何在未来十年甚或更长一段时间内解决这种明显的不匹配?也许其中有一些不能公开讨论的议题,但在一个宽泛的尺度上肯定是可以公开讨论的。投票的公众,以及他们的代表,必须了解国家的总体计划以及如何实施,才能为国家的迅速转变以达到遏制并避免与中国发生战争提供所需的公众支持。在冷战期间,华盛顿对其遏制并在必要时击败苏联侵略的战略进行了非常详细和严格的公开解释。所以,现任政府至少可以接近此类陈述的清晰度和严肃性。

然而,如果没有上述的明确性或急剧变化的证据,美国人必须问他们自己:如果他们的政府真的认为,与同级别的超级大国的重大战争迫在眉睫,政府的行为是否应该像上述的那样?肯定不应该。这,真的是应该让我们所有人担心的事情。

* ELBRIDGE COLBY 是 The Marathon Initiative 的负责人。他曾是制定 2018 年国防战略的主要官员,并著有《遏制战略:大国冲突时代的美国》(The Strategy of Denial: American Defense in an Age of Great Power Conflict)一书。

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