传闻收土地,思见复征徭

----“合村并居”的若干问题探讨

作者:楊建利  王德育

从胡温时期的“新农村建设“,到习近平执政时期的“乡村振兴战略“,中国农村的”圈地运动“已经进行了二十多年,特别是在中共十九大之后,明显加快了推进的步伐。根据2017年习近平在十九大报告中提出的"乡村振兴战略",山东省政府制定了一份四年期(2018-2022)的《山东省乡村振兴战略规划》。根据这份规划要求,山东省将在 2020年拆掉占全省村落的近两成的一万四千多个村落,将农民集中到新型社区楼房居住。以“乡村振兴战略”为名的“合村并居”,给当地农民的生产及生活方式带来了巨变,这个运动并没有在齐鲁大地绘制出一幅“美丽乡村”的画卷,反而上演了众多血淋淋的暴力拆迁的场面。中国刚刚从疫情中喘过气来,在经济下行压力加大的背景之下,山东省为何急于运动式地推进“合村并居”工程?城镇化在全世界都是大势所趋,为什么偏偏中国的城镇化总伴随着农村血淋淋的掠夺?症结在哪?

中国城镇化的时代背景

城镇化的进程与经济的发展相辅相成,中国的城镇化在经济高速发展的过程中快速地推进!中共建政初期,中国常住人口城镇化率只有10.64%。随着上个世纪八十年代改革重点从农村转向城市,城镇化进程开始加速。根据中国国家统计局数据,2019年中国城镇化率达到60.6%。虽然距离发达国家80-90%的城镇化率还有差距,中国的城镇化速度已经是非常惊人的了。改革开放后工商业的发展,特别是加入WTO后,中国成了世界工厂,对外开放给中国经济注入了强劲动力。经济快速发展提供了大量的就业机会,这些对农民具有很大的吸引力,很多农民为了更好的收入,背井离乡来到经济发达地区,成为建设城市的“农民工”或工厂工人。另一方面,城市的建设和工厂也需要大量的建设用地和充足的廉价劳动力。

农民离开农村到城市就业,加上很多农民选择到靠近乡镇的地方建房,农村的宅基地大量闲置,许多地方村庄空心化严重。为了提高土地的利用水平,避免闲置和浪费,针对宅基地的“合村并居”政策,有其天然的合理性。但是为什么顺理成章的事情,在中国却成了难啃的骨头,而致百姓怨声载道呢?政府甚至不惜动用公权力,用运动的方式推进?问题的症结就在于中国土地所有权制度。

土地所有权问题是中国三农的根本问题

 中共建政后,利用土地公有制和户口制度,构建了中国城乡二元结构的“柏林墙”。在农村和城市施行不同的政治和经济政策,比如,农民的投票权只相当于城里人的四分之一,商品价格对农民和城市实行两套价格机制。在城乡两元结构的格局之下,农民被系统性的剥削和压制,使得农民成为中国最庞大、最贫穷的一个社会阶层。改革开放之后,农民为了更高的收入,非常愿意到城市和发达地区寻找工作机会。农民离开农村之后,出现了大量闲置的土地和宅基地。但是农民为什么宁愿把耕地撂荒,把宅基地闲置,也不愿意放弃呢?                                                            

首先,受落户政策限制,农民在城市落户并不容易。大多数城市有买房落户的门槛,城市的高房价让这些背井离乡的“农民工”望而却步。这些背景离乡的“农民工”,在城市里工作、交税,甚至缴纳社保,但由于户口不在当地,享受不到城里的医疗、教育等福利。另一方面,即使部分“农民工”有能力在城里落户,但也担心迁移户口之后,就会白白失去农村的宅基地和耕地而放弃。在中共的土地公有制之下,农村的耕地和宅基地属于村集体所有,农民没有所有权,只有使用权,现实中几乎无法交易变现,大大降低了这些人落户城市的意愿。土地和宅基地所有权是模糊的,正是因为农村土地所有权不明确,你选择占着就还是你的,你如果把户口迁走,村集体就可以随时收回宅基地,造成很多农民即使进城打工多年,也不愿意放弃农村的耕地和宅基地。中国社会福利和保障形同虚设,农村里的土地和宅基地是他们保障自己的最后防线,万一在城市里混不下去,还有地方可以回,这也让农民不敢放弃农村的土地和房屋。 “合村并居”等农村的圈地运动,要打碎这些人的最后屏障,不可避免地在农村制造冲突。

城镇化的快速发展需要大量的建设用地,农民因进城务工而无暇务农,有放弃农村耕地和宅基地的潜在需求。如果土地所有权明确,选择务工的务工,选择务农的务农,务工进城的农民能够在法制保障下把耕地和宅基地交易变现,“人”的城镇化和“地”的城镇化就顺理成章了,选择务农的农民集中更多的土地在手中可以进行现代化的集约化农业生产。但是中共模糊的土地所有权制度,让农民无法把宅基地和耕地变现,从而不愿意放弃土地,客观上造成了巨大的冲突和矛盾。可以说,中国土地所有权制度是中国城镇化的最大障碍,也是带来大量的社会矛盾。历史学者宋永毅说:"产权不解决,冲突就会一直持续下去。信访可能偶尔解决个别问题,但大局没有解决。“

土地财政是推进“合村并居”的原动力

财政在经济社会发展中却起着至关重要的作用,若有财政危机,社会危机亦不远。改革、发展、稳定均离不开财政,甚至财政行为就是改革、发展和稳定。2019年财政收入增速3.8%,低于预算目标的5%,该增速为1987年以来的最低增速。 近年来经济下行叠加减税降费,财政收支矛盾持续凸显,“地主家也没余粮了”。地方政府尤其是基层政府哭爹喊娘甚至发不出公务员和教师工资已不稀奇,“保工资、保民生、保运转”再度成为重要内容。

1994年分税制改革以来,地方政府的财政来源就是地税,而地税征收难度大,造成地方财政一度非常紧张。在90年代末,中国启动了住房改革,借着房地产的快速发展,地方政府突然发现卖地是解决地方财政的捷径。地方政府土地的招拍挂制度卖土地给开发商,开发商开发房产出售,由于地方政府控制着房地产业的核心资源:土地。“只此一家,别无分店“的经营模式,让地方政府的卖地收入节节攀升,土地财政应运而生。

对地方政府来说,发展房地产的土地来源有两个,一是城市内部的土地整合,因为城市区域老旧房屋的补偿标准参照城市房价,随着房价走高,在城市区域内部进行拆迁的成本越来越高。二是占用城郊农村的土地,用城市扩张的模式发展房地产。由于农村的土地是集体土地,补偿和安置标准非常低。对地方政府来说,每亩五万元成本征收得来的土地,转手卖给开发商能卖到几百万。这种一本万利的发展模式受到了各地地方政府的疯狂追捧。地方政府更加倾向于征收农用地进行开发。

地方政府大力卖地,发展房产,如果不加以控制,会造成供给过多,反而会影响房地产价格。也就是说,如果卖地失序,土地财政反而不可持续。为了遏制地方政府的疯狂卖地冲动,也为了保护中国有限的耕地资源不被无限制地侵占,中央政府从严格控制从农用地到建设用地转化的限额。地方政府为了增加财政收入,突破中央对土地的限制,利用"城乡建设用地增减挂钩"机制,在农村地区,通过清理空心村,合村并居,把农民"上楼"后腾出的宅基地复垦成耕地,把耕地换成"城市建设用地指标",在省内各城市把"指标"交易出去。地方政府还有一种牟利方式,通过把宅基地复垦成耕地,申请国家财政给予补贴。不管哪一种方式,我们都可以说,土地财政是地方政府进行“合村并居”运动的最大原动力。

2007年《物权法》颁布实施,也就是说中共建政近半个世纪的时间内,中国人的不动产是没有物权保障的。虽然《物权法》在保护农民的耕地和宅基地也是模糊表述,但总比没有好,加上各地《拆迁条例》的出台在一定程度上限制了对农民土地和其他利益的任意剥夺。但是在普遍缺少法制保障的农村地区,地方政府为了保障土地财政,地方官员为了政绩和逐利,不断创造出“脱贫攻坚”、"乡村振兴"、“合村并居”等政治概念,就是为了突破法律和政策的限制,试图增加地方政府的正当性,从而达到肆意掠夺农村的土地和房屋的目的。剥开层层谎言的外衣,其本质都是把农民赶上楼、赶进城的圈地运动,是一场暴力掠夺农民土地的盛宴。

地方官员的私利是“合村并居”的现实驱动力

中国缺少法制环境,任何大拆大建的项目都是官员谋私利的机会。对于平时没有什么大项目的乡镇官员来说,“合村并居”工程本身就是一块大肥肉。政府层面的“乡村振兴战略”也许有一定的合理性,但在农村地区,地方政府官员的逐利驱动,把“合村并居”变为一场暴力蚕食农民利益的盛宴。

在“合村并居”推进的过程中,出现超低补偿、豆腐渣工程、野蛮逼迁、先拆后建等等乱象,与地方官员的私利有着脱不开的干系。例如,拆迁补偿价格完全有政府单方面说了算,农民只有被迫接受,而由于地方官员在“合村并居”推进的过程中,财政下发的补偿款雁过拔毛、层层克扣,对安置房建设工程层层转包、粗制滥造,造成大量的超低补偿和豆腐渣工程的乱象。再比如,《拆迁条例》和《物权法》都要求先建好安置房,再拆除老房子,防止被拆人因无处安置而出现人道灾难。但地方政府的官员为了政绩考核的目的,经常采用“先拆后建”,造成被拆迁人只能到亲友处借宿,或在田间地头搭个窝棚将就,老人的情况更加悲惨。这种既不合法,也不符合人道精神的做法,正在齐鲁大地上不停地上演。

合村并居的模式是拆宅基地,建设统一规划的社区,再以较高的价格卖给农民。这个过程会消耗一定量的财政资源。如果全省都在大搞合村并居,通过复垦土地,获得的建设用地指标,用地指标太多如何卖出去也会是一个问题。虽然可以把这些指标向金融机构抵押贷款,但好大喜功的运动式的“合村并居”很可能会给地方财政雪上加霜,甚至会导致财政破产。在对待“合村并居”工程的态度上,地方政府和地方官员并不总是完全一致的。地方官员出于谋私利的动机,即使存在上述种种政策风险,也并不会阻止官员运动式推进“合村并居”。也可以说,地方官员的私利是把“合村并居”工程推向运动化、暴力化的一个重要推手。

“合村并居”运动式推进的后果

城镇化的进程需要自然发生,在保护农民土地所有权的基础上,利用市场手段,让农民自然选择。纽约城市大学政治学教授夏明表示:“正确推进城市化的方式在于给予农民选择权,让他们可以自由流动,而不是通过强征、强拆,强赶农民。另外,在推动土地集约化时,加强农民土地所有权的流转。当农民拿到土地所有权时,便可以将土地出售或出租,以获得最高市场回报,还可以成为城市人口,并使农业得到更多发展。” 然而现实是,改革开放的政策为中国农村带来了较高的经济增长,但农民在土地问题上基本上没有任何话语权,农民组织完全弱化,使农民陷入困境。在中共执政相对宽松的胡温时期,曾经提到“村民自治”的概念,目前,这个概念再没被官方提及。

合村并居的整个过程是权力主导,老百姓没有话语权,最直接的后果就是,农民的利益毫无保障。在地方政府和地方官员的利益驱使下,必然导致新一轮的官商勾结、暴力拆迁、安置房粗制滥造。地方官员在私利驱动下,运动式、暴力推进“合村并居”,不顾地方财政和平民百姓的承受能力,最终甚至会导致地方财政破产。长远来看,借“乡村振兴”和“城镇化”之名,运动式推进“合村并居”,就是对农民土地的再一次剥夺。

中共建政之初,就是通过“土改”把土地从地主、富农等所有者手里把土地夺过来分给无产者,但很快就通过人民公社名义收回了农民的土地,归集体所有。改革开放之后,农民又获得了土地的承包权。2007年颁布实施的《物权法》,在一定程度上保障了农民的宅基地使用权。如果通过公权力,再一次剥夺农民的土地,把农民赶到楼上,赶到城里,不得不购买国家的所谓商品房,财产就再次受到搜刮,导致农民很容易陷入长期的贫困。由于没有福利和保障,如果没有就业机会,失去土地后的农民将陷入恶性的贫困循环当中,农民很快就会成为无产者,农民的抗争将以土地所有权为中心展开,或会酝酿一场新的“土地革命”。

土地所有权—-无解的难题

综上所述,农村的根本问题是土地问题,土地的根本问题是土地的所有权问题,只要土地所有权公有制不变或产权模糊不清,再加上对农民实施制度性歧视的万恶的户口制度不除,农民就会死守农村宅基地的底线,城镇化不可能顺利实现,“乡村振兴战略”就会沦为又一轮对农民的大规模掠夺和人权侵害。

这么说,是不是意味土地所有权越早明确、越早私有化越好?原则是这样,但是更大的难题是,如何把土地私有化?“如何把鱼汤变成鱼?”

在中共专制政权垄断所有权力和所有经济资源的情况下,农民根本没有议价的能力,公民对任何立法程序、政策制定和执行程序均无监督制衡的能力,暂且不论土地公有制是中共统治的基础之一而当政者几乎没有实施土地私有化的可能,即便有,土地私有化将会成为权贵再次瓜分财富的盛宴,这种瓜分基本上按照“权大多得、权小少得、无权不得”的原则进行,农民也会成为彻底的输家。

中共的超凡能力常常体现在把诸多攸关中国人福祉和前景的事情变成问题然后变成难题最终变成无解的难题,土地所有权就是其一。中国没有一寸土地其所有权没有争议。呜呼哀哉。这是中国的悲哀、中国人的悲哀,更是中国农民的悲哀。

2020年8月5日 于华盛顿

***议报首发,转载请注明出处***