袁刚:中国“国会”百年祭
今年(2010年)“两会”开幕期间的3月8日,韩国国会电视台就中国“国会”问题对我作了一次采访,内容是中国国会史及当今“两会”的性质。我对中国执政当局对“两会”机制越来越重视表示了肯定,认为是中国政治民主化进程的明显进步。然而,中国“两会”是“国会”吗?“全国人大”的“国会”地位得到官方肯定,外国国会代表团来访,我国对应也由人大委员长接待,但官方并不承认“政协”的“国会”地位,只是“有中国特色”的“统一战线”组织。外国人把中国“政协”、“人大”比附为国会上院和下院,或曰参议院、众议院,看来只是一厢情愿。笼统地把中国“两会”视为“国会”,看来并不符合实际。

  一 清末民初形形色色的国会代议机构

  众所周知,国会即代议制议院,最初产生于十三世纪的英国,经过几百年的发展,现在已成为世界范围内民主政治的核心制度。中共自建党建政以来从未否定国会代议制,宪法明确规定“人民代表大会是最高权力机关”,是中华人民共和国“根本性”制度。国民党和北洋军阀政府也不否定国会,为泡制应付形形色色的国会,历届政府费了不少周折,伤透了脑筋。

  国会是清末从西方移植而来,清末新政改革至1906年7月下诏“仿行宪政”,一年后即命筹设资政院和各省谘议局,1908年8月颁布《钦定宪法大纲》,预备九年后召开国会。至1910年10月资政院开院,但只是国会的前身或曰刍型,立宪派发动了三次大规模的要求“速开国会”的请愿运动,迫使清廷缩短预备立宪期,改于1913年召开正式的国会。然而未及一年辛亥革命起,清朝被推翻。独立各省都督府代表联合会很快投票选举了临时大总统,审议通过了政府“组织法”,组织了南京临时政府,后改称民国临时参议院,制定了《临时约法》,中国自此终于有了国会!

  民初正式的国会有参议院、众议院,两院议员通过选举产生,议会党团也随之出现,议员们纵横捭阖,参政议政,后在北京天坛议定正式宪法草案。但国会却始终被权势人物玩弄于股掌,国会立法权、监督权不被尊重,法治始终玩不过人治,枪杆子说话才算数。这就使国会、宪法成为政治花瓶,徒具其表成为摆设,难以真正发挥政治效用,议会民主制始终难以歩入正轨。

  第一届国会第一期常会被袁世凯取缔,国民党议员被追缴证书,后进步党议员也被遣散。袁世凯组织一个御用的“政治会议”取代国会,隨意“造法”甚至宪法,将旧约法改成新约法,强奸民意,直到把自己送上“洪宪”皇帝宝座。洪大的宪政也不能没有国会作陪衬,袁大头于是改两院制为一院制,设“参政院”作为“咨询”机关,以“国民代表大会总代表”的名义来拥戴自己当中华皇帝。

1916年6月老袁死后,其御用的参政院被取缔,被他解散的旧议员们又回来了。第一届国会恢复后开第二期常会,“袁记约法”被取消,恢复了《临时约法》,议员们按照对约法的态度分为“商榷系”和“研究系”,修订新宪法“天坛宪草”。此时的国会议员可谓意气风发,1917年5月19日就“参加欧战”问题以近2/3的多数票对段祺瑞内阁提出了不信任案。然而貌似“忠厚”的弱势总统黎元洪,在“府院之争”中斗不过强势的内阁总理段祺瑞,在免去段职务后召“辫帅”张勋入京调停,不久莫名其妙地下令解散国会,以致又演出了一出帝制复辟的闹剧。

  段祺瑞讨平叛逆“再造共和”,攒足了人气,于是将旧国会一脚踢开,按自己的意愿重组新国会,人称“安福国会”。第二届国会当然驯服多了,段于是废弃《临时约法》,加入协约国对德宣战,孙中山则在德国人的资助下号召旧国会议员南下广州进行“护法”斗争。然而,护法的中山先生并不按法治原则办事,南下议员不足法定人数,孙就召开“非常国会”,选举自己当“非常大总统”,后来又当“正式大总统”。众所周知,孙所谓“护法”是护《临时约法》,即以民元约法为代表的民国法统,然而旧约法明确规定政府体制是内阁制,总统要受内阁制约。这样规定据说当时是为了制约袁世凯,然袁去孙来,孙自己当总统就得说话算数了,如此明显的非法之举连蒋介石都私下加以劝阻,陈炯明更不买孙中山的帐,公开反叛驱赶孙大炮,护法非常国会最后作鸟兽散。

  国会议员本有任期,届时改选,但1913年选出的第一届国会似乎青春常在。1920年直皖战争吴佩孚打败段祺瑞,废止了安福国会,为承续民国法统恢复了《临时约法》和旧国会,广州“非常国会”的议长吴景濂也被拉回北京。22年10月召开一届国会三期常会,一年后给任期早已届满的“万年国会”过期议员每人发5千元“薪金”,选出曹琨为民国总统,并通过正式的民国宪法,却不为社会各界承认。此时的老油子议员多成政客,依附于权力被戏称为“猪仔议员”,国会称“猪仔国会”。

 1924年10月直系被推倒,国会不再被权势人物看重。杀回广州的孙中山已干脆自称“大元帅”,北洋军阀最后掌门人张作霖也自称“大元帅”,南北政府都不要国会,不要宪法,最后都归于赤裸裸的军事独裁。

  民国国会形形色色,无论新旧或“新新”,正式或御用,均未能上轨道,倒是非正式的南京临时参议院、北京临时参议院有些民主的气息,如议定国旗时临时大总统孙中山属意的青天白日旗被否定,立宪派制定的五色旗得到批准,以示“五族共和”,说明初开的临时参议院尚有独立性。但独立国会存在的时间太短,后来就每况愈下。以往宪政史家讲论中国国会,总是从民元始,忽略了清末资政院的存在。的确,资政院并非正式国会,其定义为民意机关,是国会的前身,不具立法权。但资政院议员模仿欧美国会,也开得有声有色,较之民国形形色色的国会并不逊色。1910年10月,作为“开议院基础”的资政院在京开第一次常年会,议员200人一半民选,一半钦定,他们配合院外立宪派发动的三次大规模国会请愿运动,议员全体作出要求“速开国会”的决议。钦定议员并未秉承“上”意,年底又与民选议员一起弹劾首席军机大臣庆亲王奕劻“尸位旷官”,在政坛刮起巨大波澜,连旁听的外国记者也交口称赞。这种事即使现在也难以做到,较之民国正式国会其独立性也不算输,议事规程事事在理。所以我认为中国之有国会应自此始,距今正好整整一百年,百年国会尤值得纪念与反思。

  二 “以俄为师”和党国代表大会

  1924年无疑是中国国会史上的转折年,其标志事件是国民党第一次全国代表大会的召开,一而再的失败和政治乱局使中山先生对欧美国会那一套丧失了信心,转而提出“以俄为师”。

  当时还顾眷国会宪法的权势人物只有吴佩孚,提出“护宪救国”,但无人理睬。而许多割据一方的军阀如孙传芳、阎锡山、唐继尧、赵恒惕、刘存厚、周荫人、张宗昌等,其实早年都曾参加同盟会和革命军,曾是孙中山的同志和部下,但中山既无魅力也无理论笼络领导他们,这时对孙早已是翻脸不认。孙中山在穷途末路之际苏俄代表找上门来,使之“柳暗花明又一村”。苏联放弃对呼喊过“劳工神圣”的“革命将军”吴佩孚的支持,选择支持孙中山,自有其深意。国民党不再模仿欧美,而是按苏联布尔什维克模式进行了改组,党有了自己的全国代表大会,严密了组织。且“党在国上”,即国民党在国会之上,在政府之上,“以党建国,以党治国”,以党的代表大会取代国会,以党纲取代宪法,进行国民革命,党的领袖才是革命权力的核心。

  孙中山终于摆脱了国会的约束,可以自己说了算,惜天不借以年,不久逝世。在苏联军事援助下,国民党北伐成功扫灭北洋军阀,1928年南京国民政府表面上统一了中国,同时也已“清党分共”。虽然提出“反共抗俄”,但国民党并未摒弃苏联党政组织模式,没有放弃“党在国上,以党治国”,反而有所强化。孙中山临死时在北京为抵制段祺瑞的“善后会议”而呼吁召开的“国民会议”,即使在国民党掌权后也未如期召开,可见“国民会议”也是虚晃一枪,光说不练。

  但是国民党还是另有一套自己的理论策略,即孙中山的“五权宪法”、“三序方略”。革命既分军政、训政、宪政三个阶段,军政时期以党建国,训政时期以党治国,这两个时期都是“党在国上”;宪政时期才“还政于民”,才“党在国下”,才行宪召开国民代表大会。1929年国民党“三大”宣布“训政”开始,国民政府改行“五院制”,但仅是一个花架子,立法院实际上听命于党并无独立立法权。

  所谓训政是孙中山认为中国国民素质低下,尚无能力实行宪政,“知难行易”,需要国民党进行训导,实行党治。国民党发布《训政纲领》,后发布《训政时期约法》,公然以党纲取代宪法,以“总理遗教”对全国推行“党化教育”。对此,“人权派”自由知识分子胡适、罗隆基等进行了抗争驳斥,罗隆基并点明孙中山国民党这一套就是从苏联学来的!由于对“总理遗教”党治约法的理解不同,国民党内部实力派对核心领导并不买帐,出现派系林立和分裂,蒋介石也三次下野三起三落,使训政一训就训了几十年。但国民党始终没有否定国会,而是不定期地拖延国会的召开。

  国共两党的老师苏共也不否定国会,苏联自建立始就有自己的国会----苏维埃,列宁提出“一切权力归苏维埃”。后苏联也颁布了宪法,国会有联盟院、民族院。然而苏联国会自始至终没有独立性,苏联不搞三权分立,而是“议行合一”,苏维埃国会始终在布尔什维克党掌控下开会,孙中山先生对此概括得十分精准,即“党在国上”,党代会的重要性远远超过国会。国共两党既都移植了苏联党政模式,“党在国(会之)上”,真正的最高决策立法在党代会,在中政会或政治局,国会徒具形式。

  孙中山设想的训政时期为六年,故1932年国民党四届三中全会决议,将于1935年召开国民大会并议定宪法,此前先开“国民参政会”,有如清朝在立宪前先来个“预备”。然而由于艰难的时局,直到抗战才于1938年开办了“国民参政会”,其性质有些像清末资政院,国民党为容纳各党各派群策群力一致抗日,让各党精英和社会贤达在此参政议政,但参政会没有立法权,只可谓准国会,为抗战胜利后的宪政国会打基础。1946年改名“政治协商会议”,简称“政协”,成为国共两党及刚成立主张“走第三条道路”的民主政团联盟(民盟)进行政治博弈的舞台。

  各党派在国会中博弈,应该是议会民主制本来之义。抗战胜利后国内国际都在关注中国的政治走向,美苏两大国也期望国共两党达成妥协,在宪政框架内成立“联合政府”,国民党也宣布“制宪”、“行宪”。其姗姗来迟的“国民大会”好不容易在1947年召开,而实际上全面内战已经开始,国共两个革命党都拥有“党军”,不愿在国会中以民主的形式竞争,而非要在战场上见高下,熟读《孙子兵法》的毛泽东更是谋略过人,三年内即将蒋介石全面击垮。

  当年蒋介石开“行宪国大”的诚意如何呢?表面上选举了“国大代表”,总统是非蒋莫属,副总统的选举竞争还颇为激烈,但其实仍是表面文章。“国大”之外尚有“立法院”,大权仍属党中央。国会的真谛就在于容纳建设性的反对势力,容纳在野的反对党,“反党分子”不仅可堂而皇之地合法存在,而且国会就是要创造条件,搭台让在野党唱戏来反对执政党,其前提则是反对党放弃武装的反对,换取在国会中合法地反对。可惜国共两个“以俄为师”列宁式的革命党,实质上都看不起英美自由主义式的国会体制,民主成了手段,国会成了工具,党国政权总体架构仍然是“党在国上”,是苏联模式。共产党及“民盟”也都攻击国民党搞一党专政,是“包办国大”,可谓一针见血。

  三 “包办国大”和“党在国上”

  然而,“包办国大” 的始作俑者并非蒋介石,而正是苏维埃社会主义共和国联盟党政体制的本来之义。既然 “党在国上”,苏维埃只能由执政党来包办。斯大林说共产党是苏维埃中的“圣剑骑士团”, 党领导一切,不允许反对党存在,“国会”由党摆布,根本就没有独立性,也听不到半句反对的声音,成了党的传声筒、遮羞布,成为推行假民主的花瓶工具。苏联垮台后,议行合一的苏维埃即被三权分立的“杜马”所取代。

  1949年国共政权的易手,也使“包办国大”的主角易位。共产党也没能给手下败将国民党以在野地位,毛泽东不顾斯大林放老蒋一马的劝告,“宜将剩勇追穷寇”,将“穷寇”直赶到台湾岛。但共和国建立也不能没有“国会”来形塑正当性,于是接过旧政协改为“新政协”。第三条道路既行之不通,民盟等八个小党派被招来参加新政协,听从指挥,不是在野党后来却成了可领取工资的“参政党”,均丧失了独立性。1949年9月通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》,人民政协也为正式国会成立作了“预备”。

  正式国会即人民代表大会,简称“人大”,实际上即苏维埃。早在1931年11月中共在江西瑞金就按苏联模式在“苏区”召开了第一次苏维埃代表大会,并由此产生“中华苏维埃共和国临时中央政府”。1954年一届人大召开,通过了宪法,地方省、县也有了人大、政协系统,“两会”体制正式形成。但“党在国上”原则没有半点可商量的余地,中共党代会政治局常委才是权力之源, 党的“民主集中制”成了国家制度,党的纲领直接写进了宪法。党的主席毛泽东更是“和尚打伞,无发(法)无天”,听不得半句逆耳之言,1957年施展“阳谋”,将敢于提出不同政见的“民主党派”人士打成右派,“两会”也可不按法定时间召开。此时国会不仅是包办,而且可有可无,对于毛的一意孤行,全党全国竟不能形成丁点儿制约,放手让他发动了祸国殃民的“文化大革命”。

  文革中成立党政军合一高度集权的“革命委员会”,实行一元化领导,“两会”被搁置。毛泽东更是带头破坏宪法,擅自改变国家体制,“不设国家主席”。三届人大到四届人大被非法拖延10年,于1975年才召开,表决时是“全体一致通过”, 所有决议在会前早已由党中央定好了,开会只是走过场。76年国务院总理周恩来去世,毛泽东“指点江山”,直接提名华国锋继任总理,由中共中央政治局通过,根本就无视四届人大的存在。

  毛死后“两会”得以恢复,1978年2月召开了五届人大,以后“两会”纳入了“正轨”,也越来越受重视,不再是可有可无,但仍没有摆脱“包办国大”的窠臼,政协仍被定位为“统一战线组织”,人大的“国家最高权力机关”仍是一句空话。这就使得从中央到地方年年都隆重热闹召开的“两会”,不但起不到立法监督的真正效用,反而耗费纳税人的大量税金,不少地方的人大政协更是成了党政干部离退休前的“养老所”,实权一交就搞个人大常委干干,级别待遇相应都提高了,人大届满再转政协,转完一圈捞够了才光荣退休。

  “两会代表”除党政官员外更有不少文体影视明星,缺乏议政能力成为典型的政治花瓶,其政治素质甚至不如清末谘议局、资政院的议员,这就使每年两会召开都笑话连篇。没有什么文化的农村妇女申纪兰当全国人大代表50多年,从来没有投过反对票, 竟公开说党让她当代表就要听党的话。人大审议新法,有些投票人就是法案起草人或执法者,全国人大成了表决机器、橡皮图章,只具有象征意义。由于“党在国上”的总精神不变,“两会”由党包办的实质也丝毫改变不了,民间形容为:“党委挥手、政府动手、人大举手,政协拍手”。

  回顾中国国会的百年历程,从资政院开会至今年“两会”召开,见证的是民主宪政之路的坎坷辛酸。中国现代政治需要移植西方发明的国会,这一点从清末帝后王公到后来的党国精英都认识到了,但在移植中不但阻力重重而且遭到歪曲,从御用国会到包办国大,从钦定议员到从不投反对票的代表,中国的国会始终是被掌政者操纵,没有丝毫的独立性。国会不能独立民主宪政就有缺失,执政者虽重视国会重视民意,却不敢放开言路,充其量也只能如梁启超所说的是“开明专制”。

  国会体制是舶来品,中华王朝帝国从未有过国会,却也有上下沟通监督机制。上古三代国有大事,王每每“谋及卿士”和“谋及庶人”,极权专制的秦朝也有“博士议政”,后朝廷设谏诤言官更成为常制。对此孙中山先生给予高度评价并予吸纳,学者钱穆也作过正面论证。但中国传统的谏诤沟通机制有一个最大特点和弱点,即不能“犯上”,上下谋议是为了“与上同意也,使与之生,使与之死”。即让民众与皇上保持一致,生死与共,共赴国难。纠错监督也是错在臣下,圣上永远没有错。基于这样的认识,十九世纪中叶洋务知识分子介绍西方的巴里满 (Parliament)时,也强调“君民不隔不如夷”,清末改革也称“开议院以通上下之情”,连国民党开国民参政会,也是想收集思广益、众志成城一致抗日之效。如今开“两会”,更是“肝胆相照”,强调“协商民主”。其实国会的功能除咨询、协商、沟通民意外,最重要的一点就是容纳建设性的政治反对派,以制约平衡监督执政者。犯上不作乱,反党不叛国,各利益团体各党各派都可以选出代表坐下来共谋国政,以票决立法,行使人民的同意权,“党在国下”!使权力受到制约。

  历史上没有任何一位圣雄或一个政党能代表全体国民的利益而不犯错,中国共产党也犯过大大小小很多很多的错,无时不刻都需要接受制约和监督。中国改革30年来随着经济的发展,多元利益格局已经形成,不同利益群体的政治诉求和博弈需要有民主的渠道,不同政见要有发表发泄的场所,没有合法场所也会有地下暗流涌动,失语无声则更加可怕。中国这样大一个国家,不可能只有一个声音,历史已证明苏联党政模式的没落,一元化的领导靠不住。执政党有人反对属正常,没有人反对才是不正常,不允许反对而包办国会、操纵民意,已日益显示出其拙劣,不会比袁世凯高明多少,假戏真做又如何谈得上是现代民主?

所谓不照搬西方不搞三权分立,却又要以俄为师,党在国上,搞议行合一,仍然是照搬外国,实际上是从西方世界移植了专制落后的党国制度。所谓中国特色国民党也讲,孙中山的“五权宪法”就是中西合璧,中共的中国特色又体现在那里呢?党在国会之上的苏维埃制度是苏联的发明,政协是国民党先搞的,中国“两会”到底有多少创新多少特色?值得怀疑!到底是一院制还是两院制也说不清楚。其实国会的特色无论中西,其首要一点在权力制衡,国会可一院制也可两院制,其要义在独立;政体三权、五权之外还可二权、四权分立,其要义在不搞一权独裁。况且西方英、法、美、德等国会政体并非一个模样,中国再强调特色也不能把专制作为自己的特色。“一个国家,一个主义、一个政党、一个领袖”早已遭到痛批,不能变换花样一而再地上演。当然,中国“两会”虽有缺陷,但既有悠久的传统,又越来越受重视,仍可视为民主的宝贵资源,可以加以改进完善,使之成为名副其实的国会。而要谈改进,首先在观念上就要取消苏式“党在国上”,改革要有新思维,不能国会尚不如党代会,至少党代会的重量要在宪法国会之下!反党不应视为犯法。

实际上中国有组织的反对党早就存在。国民党不仅是百年老店,而且退守台湾后“还政于民”,立宪政治干得还不错,历史证明了国民党是一个爱国的党,台湾岛又是中国领土不可分割的一部分,在国共两党关系改善的今天,是不是可以考虑把国民党请回大陆当在野党呢?我就不相信连战、吴伯雄、宋楚瑜他们来参政就会乱政,他们的参政议政经验并不输于中共诸贤。国共两党斗了大半个世纪,互不兼容,包办国会,使中国政治长期暗淡了无光彩,如果双方都退一步,抗战胜利后就能顺应世界民主潮流,以国会为舞台合法博弈竞争,互相监督,轮流坐桩,政治或许会更加清明,经济综合国力或许更早更快就得到了发展,国家也不致分裂。所以我认为,在经济崛起政治多元化发育的今天,大胆放心请国民党回来做在野党,作驴象之争,恐怕是中国政治民主化最便捷最廉价的途径,中国国会才真正会好戏连台。
(共识网)
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