在现代民主政体中,议会既是立法机关,又是民意代表机关,和行政、司法鼎足而立。而中国今天的“人民代表大会”名为立法机构,其实只是党机器的橡皮图章。

对“党”来说,每年都要召开“两会”(人大会议和政协会议)是重要的,因为它是“中国特色民主”的装饰;但“两会”本身并不重要,因为它们并不处理、更不会解决任何实质性问题。除非中国的民主转型能够在体制内外互动的情况下启动,人大的构成和议事方式发生变化,更多的民间精英作为民意代表进入各级人大,这个御用机构有可能逐步改变自身性质,成为中国民主转型的一个过渡性桥梁,否则,它只会随着旧制度的最后终结而一同退出历史舞台。未来宪政中国需要一套新的,既能落实主权在民的原则、又兼顾中国国情的复杂性和独特性而在制度设计上满足相关要求的议会制度体系。为此,笔者特提出未来宪政中国之立法机构的三院制设想。

为什么是三院制?

当今世界各国议会,在结构上主要为两种,一种是一院制议会,一种是两院制议会。成熟民主国家或较大规模国家的议会多是两院制,即按人口比例、通过直接民选产生的第一院(各国称呼不同,美国称众议院,法国称国民议会,英国叫下院,俄罗斯叫国家杜马),和体现地区原则或联邦原则、直选或非直接民选产生的第二院(不少国家称之参议院)。

第一院通常被认为是直接表达民意的机构,所以在很多国家(特别是实行议会制的国家),第一院拥有更多的议员席位和更强大的立法、监督功能。但第一院同时是政党政治的主要场所,在实行内阁制的国家,政府官员要从第一院产生,对第一院负责,所以第一院又往往是充满党争、权争的地方。

第二院的产生有如下两种背景:一种是历史形成的,比如英国的上院(贵族院)。另一种带有建构性,是理性设计的产物,比如美国的参议院。对1787年费城制宪会议的参加者而言,第二院的建立,首先是主张全国政府与主张各邦权力的两种对立见解妥协的结果,这个妥协的重要表征是,议会第一院实行“国内法原则”,按人口比例分配席位,而第二院实行“国际法原则”,各邦不论大小,席位完全平等。

在这个意义上,第二院代表了联邦体制内的地区原则。但美国制宪会议的参加者还赋予第二院另外一层含义,在某种意义上这层含义更加重要,那就是用第二院平衡、抵消第一院可能出现的短视、狂躁和决策不周。麦迪逊在制宪会议上讲过一段很有名的话:为什么需要议会第二院,“第一是保护人民不受治理者的压迫,第二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑”。由于“人数众多的众议院”容易“因为轻浮、冲动而出现错误”,“对付这种危险,就需要筑起一道篱笆,那就是挑选一部分经过启蒙的公民,人数有限但立场坚定,时而能够起来提出异议,对付激进狂躁的议员。”

麦迪逊过于外露的精英立场和贵族化表述可能招人不快,但现代政党政治和大众政治包含的某种唯当前利益是举、唯选票是举的短期化、功利化倾向却已经被天才地预见到。这就是第一院可能出现的问题,也是第二院需要存在的理由。当然,就第二院而言,代表各邦利益的联邦(地区)原则与旨在抗衡“轻浮”“狂躁”的智识原则并非同一原则,它们在某些场合甚至有矛盾,但美国的制宪者们仍然让参议院同时承担了这两种职能。这是某种逻辑意义上的混乱。

正是为了避免这种情形,同时充分汲取各国先贤在这个领域取得的成果,笔者建议未来中国的民意代表机构实行三院制。

三院的具体构成

未来中国的议会第一院,称国民议院,是直接民选议院,由600名左右议员组成,实施人口原则,按人口比例产生议员。这同世界各国是一样的。未来中国应采行单名选区相对多数制和比例代表制相结合的办法,选民通过直接选举他们中意的第一院议员来表达自己的政治诉求,政党也通过在第一院的活动实现其政治抱负。第一院将拥有立法权、征税权、审议权、监督权、弹劾权等宪法权力。

未来中国的议会第二院,称参议院,是非民选议院,由120人组成,采行智识原则,从知识团体、教育团体、宗教团体和社会贤达中推举产生本院议员。这个方案,受美国先贤启发,但制度上单列出来,以担当超越党派政治、把握国家长远利益之功能。第二院将拥有立法权、人事同意权、缔约权、战争权、实施紧急状态权、大赦和特赦批准权、监督权、弹劾权等宪法权力。

未来中国的议会第三院,称省际联合议院,100人组成,采行地区原则,由各省推举议员,代表地区利益,同时又平衡地区利益。这种安排在中国这样一个地区差异很大的国家,实属必要。但作为民意代表机构,第三院体现的是兼顾民权和大国治理的双轨共和制要求,而非美国式或俄罗斯式的联邦制要求(关于双轨共和制,这个系列文章的后文还会介绍)。第三院将拥有的宪法权力包括立法权、行政区划设置与变更批准权、征税权、审议权、监督权、弹劾权等。

议会对政府的监督

在以上方案中,征税权以及财政审议和监督权牢牢控制在第一院国民议院和第三院省际联合议院手中,他们掌管公民上缴的公共财富,决定着这笔钱如何收、如何花,从源头上杜绝政府可能的胡作非为;人事权、外事权控制在第二院参议院手中,意在避免总统在这些领域专权、独断;行政区划设置与变更批准权独属于第三院,也体现立法对行政权力的制约;监督权、弹劾权由三院共同享有,同样是为了加强对政府施政行为和政府官员个人行为的监督;此外,未来中国议会三院都将拥有中长期经济社会发展规划批准权,体现民意在国家发展问题上的最终决策地位。同时,鉴于过去在三门峡、三峡等大型水利工程立项、批准过程中的教训,未来宪政中国的议会必须严把这类大型工程的审议和批准,三院都将拥有重大经济、生态建设项目是否可以上马、是否不应该上马的决定权。

除了议会对政府的监督外,议会三院之间也有相互制衡的机制,政府也有必要的对立法机关的反制制度安排,限于篇幅,这里就不讲了。

(BBC)